Ich habe mich in diesem Sinne im Vorfeld auch mit einem Schreiben an meine Kolleginnen und Kollegen Fraktionsvorsitzenden der Koalitionsfraktionen gewandt und dafür geworben, dass wir mit der gebotenen Ernsthaftigkeit, aber auch mit der gebotenen Intensität und mit Blick auf die Bürgerinnen und Bürger dieses Thema fraktionsübergreifend angehen.
Wir wissen, dass wir für verfassungsändernde Beschlüsse Mehrheiten brauchen, die auch jenseits der Möglichkeiten der Koalition selbst liegen. So soll es auch sein. Die Verfassung als die Grundlage unseres Zusammenlebens und Zusammenarbeitens hat diese Aufmerksamkeit selbstverständlich verdient.
Ich darf Ihnen versichern, dass wir die Abwägungsprozesse, die dafür erforderlich sind, die man im Ergebnis möglicherweise ein Stück weit unterschiedlich beurteilt, vielleicht auch miteinander verhandelt, intensiv geführt haben, dass diese Abwägungsprozesse zwischen direkter und parlamentarischer Demokratie, wie weit man in bestimmten Fragen gehen kann, in unserer Arbeit den größten Raum eingenommen haben.
Nichts von dem, was wir heute hier auf dem Tisch haben, ist aus unserer Sicht leichtfertig dahingesagt. Wir halten alles für gut begründet und gut begründbar. Wir wissen aber, dass man in der einen oder anderen Frage unterschiedlicher Auffassung sein kann.
Ich will einige Worte zur Genese des Gesetzentwurfs verwenden. Wer sich gelegentlich in unseren Wahlprogrammen informiert, der weiß, dass die Frage des Ringens um mehr direkte Demokratie in der LINKEN einen hohen Stellenwert hat, dass dies eine langfristig verankerte Diskussion ist und dass wesentliche Inhalte von dem, was wir heute auf den Tisch legen, dort bereits diskutiert und von den Gremien als Auftrag an uns Abgeordnete formuliert wurde.
Wir haben uns im Bewusstsein dessen, dass es sich bei Verfassungsänderungen und der Änderung des Volksabstimmungsgesetzes auf jeden Fall um einen längeren Prozess, auch Diskussionsprozess hier im Haus, handeln wird, entschieden, mit dieser Arbeit frühzeitig in der Legislaturperiode zu beginnen, um eine ernsthafte Chance zu haben, sie rechtzeitig in dieser Legislaturperiode - nach unserem Wunsch noch in diesem Jahr; aber ich sage einmal, sicher spätestens im nächsten Jahr - mit einem guten Ergebnis abschließen zu können.
Wir haben deshalb bereits vor etwa einem Jahr eine interne Arbeitsgruppe gebildet und mit den Arbeiten begonnen. Wir hätten also die EnqueteKommission aus unserer Sicht nicht gebraucht; das haben wir auch deutlich gemacht. Gleichwohl haben wir uns natürlich an den Beratungen beteiligt. Sie waren auch relativ zügig zu Ende. Selbstverständlich haben wir die Diskussionen und die Vorträge der Sachverständigen genutzt, um diese mit den Ergebnissen unserer Arbeitsgruppe abzugleichen. Vor diesem Hintergrund haben wir in diesem Arbeitsprozess auch von Diskussionen profitiert und sie entsprechend umgesetzt.
Bereits auf unserer Sommerklausur im letzten Jahr haben wir die wesentlichen Ergebnisse in der Fraktion diskutiert und abgestimmt und waren Ende Oktober 2017 mit dem, was jetzt auf dem Tisch liegt, im Wesentlichen fertig. Wir sind dann allerdings nicht sofort hemdsärmelig dahergekommen und haben etwas vorgelegt, sondern wir ha
ben zunächst eine Synopse erarbeitet, die bereits seit zwei Monaten online ist, und haben diese als Vorbereitung für ein Fachgespräch genutzt, zu dem wir Anfang Dezember 2017 eingeladen hatten, um diese Dinge zu diskutieren und noch einige Anregungen zu bekommen.
Für uns war sehr hilfreich - darüber haben wir gestern früh als Erstes diskutiert -, dass wir mit einer gewissen zufälligen Parallelität eine aktuelle, aktive Volksinitiative hatten, von deren Erfahrungen wir unmittelbar profitiert haben, aber auch von den Problemen, die es dabei gab. Eine Reihe von Änderungen, die wir jetzt vorschlagen, haben ihren unmittelbaren Anlass darin, was dort an Verfahrensfragen abgelaufen ist. Dies alles haben wir uns sehr genau angeschaut und ausgewertet. Wir haben dann mit der Ausfertigung begonnen und insbesondere auch die Zeit genutzt, um den GBD mit unserem Entwurf zu befassen.
Ich will also sagen, dass wir in den Entwurf über einen längeren Zeitraum sehr, sehr viel Arbeit gesteckt haben und in diesem Sinne keine Haseund-Igel-Diskussion führen müssen, wer womit früher fertig gewesen ist. Wir haben schlichtweg die Arbeit gemacht, die uns aufgetragen worden ist, und denken, dass wir etwas Ordentliches vorgelegt haben.
Zu den Inhalten möchte ich eine Vorbemerkung machen und danach auf die wesentlichen Aspekte hinweisen. Die Grundeinschätzung, weshalb wir uns diese Arbeit vorgenommen haben, ist, dass wir in Bezug auf direkte Demokratie eine insgesamt bürgerunfreundliche Gesetzgebung haben. Wir sehen uns im bundesweiten Vergleich nicht ganz bei der roten Laterne, aber doch im hinteren Drittel. Es gibt noch andere Bundesländer, die ebenso schlechte Volksabstimmungs- und Beteiligungsgesetze haben.
Ich sage ganz ausdrücklich, dass sich unsere Vorschläge nicht daran orientieren, was man möglicherweise als den bundesweiten Durchschnitt bezeichnen würde, wobei sich dieser auch nicht ganz so einfach fassen lässt. Unsere Vorschläge führen auch nicht dazu, dass wir jetzt direkt an die Spitze aller Bundesländer kommen würden; das ist auch das Ergebnis unserer Abwägungsprozesse. Wir sehen es aber schon so, dass wir aus dem hinteren, dem bürgerunfreundlichen Drittel der Regelungen in das vordere Drittel oder, wenn man so will, in die vordere Reihe der bürgerfreundlichen Mitbestimmungsgesetze kommen. Das ist der ausdrückliche Anspruch, den wir dabei verfolgt haben, weil wir wissen, dass man Verfassungen und Volksabstimmungsgesetze nicht in kurzer Folge ändern kann. Wenn man diese anfasst, muss man es ordentlich machen.
tarium der Volksabstimmung um zwei Elemente erweitern, wenn man so will: am unteren und am oberen Ende. Wir wollen mit der Einwohnerinitiative ein deutlich niedrigschwelligeres Angebot installieren, das von den Hürden und Wirkungen sowie der Möglichkeit, sich zu beteiligen, unter dem Niveau der Volksinitiative liegt. Und wir wollen am oberen Ende ermöglichen, dass die Bürgerinnen und Bürger in die Lage versetzt werden, über künftige Verfassungsänderungen in jedem Fall selbst mitzuentscheiden. Der Zugang der Bürgerinnen und Bürger zur Verfassung ist ja bisher praktisch null, wenn man so will. Ich denke, das sollte man ändern.
Insbesondere wollen wir in der Frage der Quoren an den unterschiedlichsten Stellen etwas tun. Hier möchte ich kurz verweilen und dafür werben, nicht gleich davor zu erschrecken, dass wir bei den Quoren relativ drastische Senkungen vorschlagen, ich sage einmal: im Schnitt etwa eine Halbierung - in unterschiedlicher Weise. Wir wollen nicht den Eindruck hinterlassen, jetzt würde man das Kind mit dem Bade ausschütten.
Dass wir keine geringfügige, sondern eine drastische Veränderung der Quoren vorschlagen, hat etwas damit zu tun, dass diese heute noch immer - das ist der Kern der Bürgerunfreundlichkeit - extrem, teilweise absurd hoch sind und es nicht hilft, an diesen hohen Hürden, die bisher zu sehr viel Verhinderung geführt haben, nur ein klein wenig zu ändern. Damit würde man dem Anliegen nicht gerecht werden.
Ich möchte Ihnen das an zwei exponierten Beispielen verdeutlichen, zunächst am Volksentscheid. Es trifft für alle anderen ebenfalls zu. Aber beim Volksentscheid wird es, meine ich, vielleicht deutlich.
Wenn es ein Volksbegehren mit einem Gesetzesanliegen geschafft hat, überhaupt erst einmal die viel zu hohe Hürde zu nehmen, es in den Landtag einzubringen, und dieser folgt dem nicht und es gibt einen Volksentscheid, dann verlangen wir nach unserer Verfassung und dem Volksabstimmungsgesetz für einen erfolgreichen Volksentscheid - Sie wissen, dass wir bisher nur einen dazu hatten und er genau aus diesem Grund, zu Unrecht, wie ich immer fand, gescheitert ist -, dass nicht nur die Mehrheit der Abstimmenden, sondern insgesamt auch 25 % der Wahlberechtigten zugestimmt haben müssen, jedenfalls wenn kein konkurrierender Gesetzentwurf vorliegt.
Nun ist man vielleicht unsicher, ob diese 25 % nun ein hohes bzw. ein notwendiges Quorum sind und ob man es nicht absenken kann. Dazu erinnere ich daran, dass Volksentscheide ähnlich wie Wahlen laufen, allerdings in aller Regel mit weniger Aufmerksamkeit in der Öffentlichkeit, und
die Koalition, die uns in der siebenten Legislaturperiode regiert, von 27 % der Wahlberechtigten gewählt wurde. Das können Sie nachrechnen.
Die Regierung der letzten Legislaturperiode ist ebenfalls von 27 % der Wahlberechtigten gewählt worden. In der fünften Legislaturperiode ist die Regierung, die regiert hat, von weniger als 25 % der Wahlberechtigten gewählt worden, und die Regierung, die ebenfalls hätte regieren können - was möglich gewesen wäre -, wäre von nicht einmal 20 % der Wahlberechtigten gewählt worden.
Das heißt im Umkehrschluss, dass wir vom Volk für die Durchsetzung eines einzigen Gesetzes auf diesem Weg Quoren verlangen, die wir zum Teil bei der Bildung von Regierungen nach Wahlen nicht abbilden können oder bei denen wir zumindest höchstens in der Nähe sind. Gleichzeitig bestimmen wir aber mit der gleichen oder einer geringeren Akzeptanz und Repräsentanz - denn darum geht es dabei; ich bitte Sie, sich das klarzumachen -, mit Quoren, die wir einer einzigen Gesetzesinitiative des Volkes nicht zubilligen oder auferlegen, fünf Jahre lang die gesamten Geschicke dieses Landes. Das ist ein absolutes Ungleichgewicht.
Beim Volksentscheid zur Verfassungsänderung wird die Absurdität noch viel deutlicher; denn dort wird verlangt, dass zwei Drittel, aber auch noch einmal 50% der Wahlberechtigten zugestimmt haben müssen. Es muss also mindestens eine Wahlbeteiligung von 50 % gegeben sein, damit man die 50 % überhaupt erreichen kann, und dann müssten alle dafür stimmen. Das erreichen wir bei Wahlen zum Teil nicht. In letzter Zeit war es wieder etwas mehr, aber wir lagen auch schon darunter.
Wenn man davon ausgeht, dass natürlich auch Wähler dagegen stimmen, brauchen wir dafür eine Beteiligung, die wir bei Wahlen überhaupt nicht erreichen. Das sage ich mit aller Deutlichkeit. Dieses extreme Quorum - dies gilt in der Folge aber auch für alles andere - ist so hoch, dass völlig sicher ist, dass es unter diesen Bedingungen in Sachsen-Anhalt niemals eine Verfassungsänderung durch einen Volksentscheid geben kann. Dieses Quorum kann man nicht erreichen.
Dazu sage ich: Wenn man das nicht ändern will, sollte man das Element streichen; denn es ist einfach unehrlich, etwas hineinzuschreiben, ein Fass aufzumachen, den Menschen Versprechungen und den Mund wässrig zu machen, obwohl völlig klar ist, dass das ohnehin niemals erfüllt wird. Ich werbe ausdrücklich dafür, sich die Frage der Quoren und ihrer Absenkung in der Debatte klarzumachen.
Ja, das mache ich. - Ich hoffe, dass wir ein Diskussionsangebot gemacht haben. Sie haben auch an der Art und Weise, wie ich es vorgetragen habe, gemerkt, dass wir dafür werben, uns diesem Thema, das wir alle auf dem Schirm haben und das in den verschiedenen Koalitionsverträgen steht, fraktionsübergreifend ernsthaft zuzuwenden und zu einem Volksabstimmungsgesetz und zu Verfassungsänderungen zu kommen, mit denen sich Sachsen-Anhalt im bundesweiten Wettbewerb und gegenüber seinen Bürgerinnen und Bürgern wirklich sehen lassen kann. - Vielen Dank.
Ich sehe keine Fragen. Damit danke ich dem Abg. Lippmann für die Einbringung des Gesetzentwurfes. - Wir steigen nun in die Debatte ein. Es ist eine Redezeit von fünf Minuten je Fraktion vorgesehen. Für die Landesregierung spricht Herr Minister Stahlknecht. Herr Minister, Sie haben das Wort.
Vielen Dank, Herr Präsident. - Ich kann es relativ kurz machen. Mein Staatsverständnis von einer repräsentativen Demokratie und einem parlamentarischen Regierungssystem ist ein anderes als das, das dem Gesetzentwurf zugrunde liegt, und das, worüber Sie ausgeführt haben.
Das Grundgesetz verankert die Staatsform der repräsentativen Demokratie, die auch für die verfassungsgemäße Ordnung der Länder prägend ist. Nach der Konzeption unserer Landesverfassung wird daher die Volkswillensbildung grundsätzlich durch das Parlament ausgeübt, das aus den als Vertreterinnen und Vertreter des ganzen Volkes gewählten Abgeordneten besteht. Nur daneben sieht die Landesverfassung als Ergänzung anlassbezogen und temporär die Mitbestimmung und Entscheidung durch Elemente direkter Demokratie vor. Eine substanzielle Verlagerung legislativer Aufgaben vom parlamentarischen Gesetzgeber auf die Volksgesetzgebung ist daher mit dem Demokratieprinzip, so wie es in unserer Landesverfassung verankert ist, nicht vereinbar. Elemente direkter Demokratie sind und bleiben nur eine Ergänzung der repräsentativen Demokratie.
seinen konkreten Inhalten jedoch weit darüber hinaus. Insbesondere an der beabsichtigten Einführung eines obligatorischen Verfassungsreferendums, das künftig alle Verfassungsänderungen der Zustimmung der Bevölkerung unterstellt, aber auch an der künftigen Öffnung der Volksgesetzgebung für Abgabengesetze und die Etathoheit des Parlaments sowie einer drastischen Absenkung der Zustimmungsquoren wird deutlich, dass Ihr Gesetzentwurf nicht nur eine Ergänzung und Nachbesserung der bestehenden Rechtslage verfolgt, sondern ein Schritt zur Schwächung der repräsentativen Demokratie und damit auch des hier direkt gewählten Parlaments ist.
Lassen Sie mich kurz auf drei wesentliche Anforderungen eingehen, die das verfassungsrechtlich verankerte Demokratieprinzip an das Zustandekommen grundlegender staatlicher Entscheidungen stellt.
Erstens. Zu den elementaren Anforderungen gehört das Mehrheitsprinzip. In einer Demokratie müssen Minderheiten Mehrheiten suchen. Volksgesetzgebung kann diesem Anspruch nur genügen, wenn durch die Gestaltung der Quoren sichergestellt ist, dass Partikularinteressen nicht über das Gemeinwohl siegen. Die Funktion des Parlaments als zentrales Organ zur Repräsentation des Volkswillens darf nicht ausgehöhlt werden. Einem vergleichsweise kleinen Teil der Bevölkerung darf es nicht möglich sein, insbesondere wenn er betroffen ist, Entscheidungen anstelle des parlamentarischen Gesetzgebers oder sogar gegen ihn zu beschließen.
Quoren bei Volksbegehren von nur knapp mehr als 5 % und Volksentscheide, bei denen nur 12,5 % der Wahlberechtigten Landesgesetze erlassen können, und selbst Verfassungsänderungen mit nur 25 % der Wahlberechtigten möglich wären, stellen das Mehrheitsprinzip auf den Kopf. Die notwendige demokratische Legitimation und Akzeptanz für die getroffene Entscheidung lässt sich auf diese Weise in der Gesamtbevölkerung eben gerade nicht herstellen.
Zweitens. Ebenfalls zu den konkreten Elementen des Demokratieprinzips gehört auch der Grundsatz der haushaltspolitischen Gesamtverantwortung des Parlaments. Wenn die großen politischen Kontroversen nicht mehr im Plenum entschieden werden, dann bedeutet das notwendigerweise eine Entwertung des Parlaments in seiner Funktion. Eine grundsätzliche Öffnung der Volksgesetzgebung für den Gegenstand der Abgaben verstößt daher, wie das Landesverfassungsgericht Hamburg in seiner Entscheidung vom 13. Oktober 2016 festgestellt hat, ebenso gegen das Demokratieprinzip wie eine Einbeziehung des Haushaltsplans.
Ein Parlament, dem zwar die Gesamtverantwortung für den Haushaltsplan obliegt, das bei seinem Vollzug aber die Einschränkungen hinzunehmen hat, die sich aus einer Volksgesetzgebung im Bereich des Abgabenrechts ergeben, wird im Ergebnis zur Aufgabe seiner Verantwortung gezwungen, ohne dass ein in gleicher Weise legitimierter und damit verantwortlich zu machender Volksgesetzgeber eben an seine Stelle träte.
Drittens. Direktdemokratisch weiter vereinfachte Verfahren der Staatswillensbildung führen auch nicht per se zu richtigeren oder gerechteren Entscheidungen als repräsentativ-demokratische. Die mehrfache Behandlung im Parlament und in seinen Ausschüssen unter Anhörung von Experten und Beteiligten zeichnet das parlamentarische Gesetzgebungsverfahren aus, das Ringen um die besten Argumente, der Prozess der Nachbesserung und der Interessenausgleich. Demgegenüber steht zwar eine öffentliche Debatte im Vorfeld eines Plebiszits; schlussendlich bleibt jedoch die Reduzierung der Entscheidungsfragen unserer hochkomplexen und pluralistischen Gesellschaft auf Ja-Nein-Alternativen ohne Kompromisse oder Interessensausgleich.
Unbestritten können Plebiszite in Einzelfällen eine sinnvolle Ergänzung des parlamentarischen Weges der Gesetzgebung, ein Korrektiv sein. Plebisziten kann jedoch weder quantitativ noch qualitativ der gleiche Stellenwert wie parlamentarischen Gesetzgebungsverfahren eingeräumt werden.
Entscheidend sind daher das richtige Verhältnis zwischen repräsentativer und direkter Demokratie und die zusätzliche Absicherung durch entsprechende Zustimmungsquoren.
Abschließend noch einige Worte zu den bereits bestehenden Elementen direkter Demokratie auf Landesebene. In der Gesamtschau ist die unmittelbar demokratische Mitwirkungsmöglichkeit in Sachsen-Anhalt derzeit in guter Verfassung. Die bestehenden Quoren liegen, wie der aktuelle Evaluationsbericht der Landesregierung vom 22. November 2017, der im Übrigen sehr lesenswert ist, im Vergleich mit den anderen Bundesländern zeigt, weitestgehend im Bundesdurchschnitt.
Den Bürgerinnen und Bürgern sind damit handhabbare Möglichkeiten zur Verfügung gestellt worden. Einzelne Punkte kann man diskutieren. Diesbezüglich enthält der Bericht maßvolle Ansätze. Damit hat die Landesregierung dem Koalitionsvertrag Rechnung getragen.
Der Auftrag der Enquete-Kommission „Stärkung der Demokratie“ hat sich nicht auf die Landesebene gerichtet.
Der Evaluationsbericht bildet nunmehr die Grundlage für eine Bewertung der Elemente und darf Ausgangspunkt für eine verfassungsrechtliche Diskussion im Landtag um das richtige Verhältnis zwischen parlamentarischer Gesetzgebung und Volksgesetzgebung sein.
Im Übrigen haben wir in der Kommunalverfassung, die dem Parlament zugeleitet worden ist, die Quoren dementsprechend gesenkt haben. Sie haben in Ihrer Pressemitteilung das abgeschrieben, was wir gerade in das Kabinett eingebracht hatten; aber auch das gehört zum Geschäft. - Herzlichen Dank.