Entlastung des Rechnungshofs Rheinland-Pfalz für das Haushaltsjahr 2005 Antrag des Rechnungshofs – Drucksache 15/669 –
Stellungnahme der Landesregierung zum Jahresbericht 2006 des Rechnungshofs (Drucksache 15/630) Unterrichtung durch die Landesregierung – Drucksache 15/1018 –
Kommunalbericht zur Haushaltslage der Gemeinden und Gemeindeverbände Unterrichtung durch den Rechnungshof – Drucksache 15/1008 –
Ich bitte zunächst um Berichterstattung über die Tagesordnungspunkte 14, 15, 16 und 17 und erteile Herrn Kollegen Bracht das Wort.
Herr Präsident, meine sehr verehrten Damen und Herren! Gestatten Sie mir eingangs meiner Berichterstattung einige kurze Erläuterungen zum Begriff der sogenannten Entlastung, der zwar – davon gehe ich fest aus – den Kolleginnen und Kollegen dieses Hauses, aber vielleicht weniger der interessierten Öffentlichkeit bekannt sein dürfte.
Entlastung ist parlamentarische Finanzkontrolle: Sie ist die Kontrolle der Haushalts- und Wirtschaftsführung der Regierung durch das Parlament. Sie beschreibt damit die letzte Station im sogenannten Budgetkreislauf. Dieser beginnt mit der Haushaltsaufstellung, auf die die parlamentarische Beratung und sodann die Bewilligung des Haushalts erfolgen. Die Entlastung bildet dabei den Schlusspunkt der Finanzkontrolle: Sie ist die formalisierte Bestätigung, dass der Haushalt in Übereinstimmung mit den rechtlichen Vorgaben vollzogen worden ist.
Das Entlastungsverfahren selbst beginnt mit der Vorlage der Haushaltsrechnung durch die Regierung. Dazu ist sie verfassungsrechtlich verpflichtet. Die Haushaltsrechnung ist dabei Spiegelbild des Haushaltsplans: Sie soll vor allem den Nachweis erbringen, wie der Haushaltsplan verwirklicht worden ist und wie sich das Ergebnis der Gegenüberstellung von Einnahmen und Ausgaben darstellt. Der Rechnungshof prüft die Haushaltsrechnung und erstellt über das Ergebnis seiner Prüfung einen Bericht.
Daran knüpft das parlamentarische Entlastungsverfahren an. Der Entlastungsbeschluss des Landtags wird durch die Rechnungsprüfungskommission und den Haushalts- und Finanzausschuss vorbereitet. Die Rechnungsprüfungskommission des Landtags berät auf der Grundlage des Berichts des Rechnungshofs und der hierzu vorliegenden Stellungnahme der Landesregierung über die Haushaltsrechnung, und zwar gemeinsam mit dem Rechnungshof und den Ministerien.
Zum Schluss der Beratungen der Rechnungsprüfungskommission entwirft sie für den Haushalts- und Finanzausschuss einen Bericht und eine Beschlussempfehlung. Bericht sowie Beschlussempfehlung legt der Haushalts- und Finanzausschuss dem Plenum zur endgültigen Beschlussfassung vor. Das Ergebnis ist in den heute zur Beratung anstehenden Drucksachen veröffentlicht.
Meine sehr verehrten Damen und Herren, in den jetzigen Beratungen geht es um die Entlastung für das Haushaltsjahr 2005. Gestatten Sie mir hierzu vorab zwei Anmerkungen, die das Verfahren selbst betreffen und zur Optimierung künftiger Entlastungsverfahren beitragen sollen.
1. Auch im diesjährigen Entlastungsverfahren standen erneut einige Restanten aus den Vorjahren zur Beratung an. Mit insgesamt 15 Altverfahren lag die Zahl noch über der aus den Vorjahren. Natürlich lagen den Altfällen zum Teil vielschichtige Sachverhalte mit erheblichem Bearbeitungsaufwand zugrunde. Ungeachtet dessen muss – und das gilt für sämtliche am Entlastungsverfahren Beteiligte – darauf hingewirkt werden, dass Altverfahren
2. Der zweite Punkt, den ich als Vorsitzender der Rechungsprüfungskommission durchaus kritisch, aber auch im konstruktiven Sinne ansprechen möchte, ist die Stellungnahme der Landesregierung zum Jahresbericht des Rechnungshofs. In ihrer Stellungnahme hat die Landesregierung wesentliche Fragestellungen teilweise nicht so konkret beantwortet, wie wir uns das gewünscht hätten. Argumentation und Feststellungen des Rechnungshofs sind zuweilen etwas aus dem Blick geraten. Dies hatte zur Folge, dass der Rechnungshof die betroffenen Ministerien in einigen Punkten nochmals um Klarstellung bitten musste. Dass dies zu – vermeidbaren – Verzögerungen im Verfahren führt und die Vorbereitung der Sitzung der Rechnungsprüfungskommission erschwert, liegt auf der Hand.
Meine sehr verehrten Damen und Herren, ich komme nun zum Inhaltlichen und beginne mit der Haushaltslage.
Die finanzielle Lage des Landes bleibt – trotz konjunktureller Lichtblicke – insgesamt sehr angespannt.
Im Jahr 2005 verringerten sich – bedingt durch Steuerausfälle und konjunkturelle Einbrüche – die laufenden Einnahmen gegenüber dem Vorjahr um 2,3 %. Obgleich sich auch die laufenden Ausgaben um 1,9 % reduzierten, haben die laufenden Einnahmen zur Deckung der laufenden Ausgaben nicht ausgereicht.
Die Investitionsausgaben im sogenannten Kernhaushalt sind im Jahr 2005 mit 1,3 Milliarden Euro weitgehend konstant geblieben. Ihr Anteil an den Gesamtausgaben betrug 11,1 % und lag damit über der durchschnittlichen Investitionsquote westlicher Flächenländer, die bei 10,6 % liegt. Die im Ländervergleich durchaus relativ hohe Investitionsquote korrespondiert andererseits mit einer ebenfalls relativ hohen Kreditfinanzierungsquote. Zur Finanzierung der Investitionsquote mussten im Jahr 2005 allerdings Kredite am Kreditmarkt von insgesamt 1 Milliarde Euro aufgenommen werden. Mit 8,9 % lag die Kreditfinanzierungsquote zudem über dem Durchschnitt der Flächenländer.
Diese hohen Kreditaufnahmen führten dabei zu einer zusätzlichen Belastung durch erhebliche Zinsleistungen. Allein die Zinsausgaben beliefen sich im Jahr 2005 auf 1,1 Milliarden Euro.
Die Pro-Kopf-Verschuldung des Landes aus Kreditmarktmitteln lag 2005 mit 6.068 Euro – wie auch in den Vorjahren – über dem Durchschnitt der Flächenländer. Von den westlichen Flächenländern hatten nur noch das Saarland und Schleswig-Holstein höhere Schulden je Einwohner.
Erstmals seit drei Jahren konnte die verfassungsrechtliche Kreditobergrenze im Haushaltsvollzug 2005 wieder
unterschritten werden. Allerdings ist zur Einhaltung der Verfassungsgrenze Vermögen von mehr als 0,7 Milliarden Euro veräußert worden. Darüber hinaus sind Zuführungen des Landes zum Globalhaushalt der Johannes Gutenberg-Universität erst nachschüssig, das heißt, im Folgejahr, gezahlt worden, wodurch der Haushalt 2005 nicht in voller Höhe belastet wurde.
Zum Zweiten vermittelt auch die aktuelle Steuerschätzung verhaltenen Optimismus. Danach kann in diesem Jahr in Rheinland-Pfalz mit Steuermehreinnahmen in Höhe von 590 Millionen Euro und im Jahr 2008 von 475 Millionen Euro gerechnet werden. Für die Jahre 2009 bis 2011 soll mit Steuermehreinnahmen in Höhe von jährlich rund 440 Millionen Euro gerechnet werden können.
Meine Damen und Herren, allerdings muss diese Prognose mit ganz besonderer Vorsicht und Zurückhaltung genossen werden; denn sie ist aufgrund bisheriger Annahmen fortgeschrieben worden, ohne neue Annahmen zu treffen. Zudem ist die Unternehmenssteuerreform noch nicht berücksichtigt. Überdies geht sie auch für die Jahre 2009 bis 2011 davon aus, dass der konjunkturelle Aufwärtstrend ungebremst anhält.
Vor allem sollte die Steuerschätzung nicht darüber hinwegtäuschen – dies ist wichtig –, dass die Anstrengungen zur Konsolidierung des Haushalts fortgeführt und auch noch verstärkt werden müssen, um politisch handlungs- und gestaltungsfähig zu bleiben. Die konjunkturelle Erholung darf nicht Anlass sein, die notwendige Konsolidierung der öffentlichen Haushalte jetzt als erledigt zu betrachten.
Die Neuverschuldung muss zurückgeführt werden, aufgelaufene Schulden müssen konsequent abgebaut werden. In dieser Zielsetzung sind sich Regierungs- und Oppositionsfraktionen in ihren Beratungen innerhalb der Rechnungsprüfungskommission auch weitgehend einig gewesen. Selbstverständlich muss dabei der richtige Mittelweg zwischen Konsolidieren einerseits und Investieren andererseits gefunden werden.
Meine sehr verehrten Damen und Herren, die geringe Wirksamkeit von Schuldenregeln und die notwendige Präzisierung des Investitionsbegriffs sind auch in diesem Jahr Gegenstand der Erörterungen der Rechungsprüfungskommission gewesen.
Dass die Zuführungen an den Finanzierungsfonds für die Beamtenversorgung den Investitionsausgaben zugerechnet werden, ist im Parlament bereits kontrovers diskutiert worden, sodass ich darauf nicht näher einzugehen brauche. Klar ist aber, dass auch deshalb die angesprochene Investitionsquote relativ hoch ist.
Von aktueller Bedeutung ist jedoch die Frage, wie die effektive Regelung zur Begrenzung der Verschuldung aussehen könnte. In der Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der Bund-LänderFinanzbeziehungen befindet man sich in dieser Frage noch am Anfang einer sicher langwierigen und schwierigen Diskussion. Derzeit gehen die Meinungen noch weit auseinander und bieten ein relativ diffuses Bild.
Am 22. Juni hat die Kommission eine SachverständigenAnhörung hierzu durchgeführt. Auch der Landtag wird das Thema im Blick behalten. Anknüpfend an die im Ältestenrat getroffene Vereinbarung mit der Landesregierung wird der Minister der Finanzen den Haushalts- und Finanzausschuss über den Beratungsgegenstand der Kommission nach der Sommerpause informieren.
Information ist ein weiteres Stichwort, das ich gerne aufgreifen möchte und das die sogenannten über- und außerplanmäßigen Verpflichtungsermächtigungen betrifft. Anders als bei den über- und außerplanmäßigen Ausgaben besteht hier, also bei den Verpflichtungsermächtigungen, keine ausdrückliche Pflicht der Landesregierung zur Mitteilung an den Landtag. Allerdings spricht aus Sicht der Rechnungsprüfungskommission vor allem der Vorrang des parlamentarischen Budgetrechts für eine Mitteilungspflicht der Landesregierung. Das sieht auch der Rechnungshof so. In den Beratungen konnten wir gemeinsam zuletzt auch die Landesregierung überzeugen, die sich zunächst sehr verhalten zeigte. Im Rahmen des nächsten Haushaltsaufstellungsverfahrens sollen deswegen entsprechende Regelungen einer Mitteilungspflicht gegenüber dem Landtag geschaffen werden. Das sorgt für bessere Transparenz und erleichtert eine frühzeitige Budgetkontrolle.
Meine sehr verehrten Damen und Herren, lassen Sie mich nun auf einige Einzelfälle eingehen, mit denen sich die Rechnungsprüfungskommission in ihren zum Teil ganztägigen Sitzungen befasst hat.
Bei einer Vielzahl von Fällen hat der Rechnungshof feststellen müssen, dass das Vergaberecht nicht immer ausreichend Beachtung gefunden hat. Das ist kein unmittelbarer Vorwurf an die vor Ort Handelnden; denn ohne Zweifel handelt es sich bei dem Vergaberecht um eine vielschichtige Materie, deren Handhabung im Einzelfall schwierige, zuweilen auch ungeklärte Rechtsfragen aufwirft. Allerdings bin ich der Auffassung, dass das Personal auch entsprechend qualifiziert werden muss, um den rechtlichen Anforderungen gerecht werden zu können. Darauf abgestimmte Fortbildungsprogramme sollten von Regierungsseite rasch initiiert und intensiviert werden, um künftige vergabe- und haushaltsrechtliche Fehler zu vermeiden oder jedenfalls zu minimieren.
Meine sehr geehrte Damen und Herren, liebe Kolleginnen und Kollegen, der Rechnungshof hat an einigen Beispielen gezeigt, dass mit organisatorischen Verbesserungen und schlanker Verwaltungsstruktur Personal eingespart und dennoch effizient gearbeitet werden kann.
Die Feststellungen zu Organisation und Personalbedarf des Landesamts für Umwelt, Wasserwirtschaft und Gewerbeaufsicht möchte ich stellvertretend für diejenigen öffentlichen Stellen nennen, bei denen Optimierungspotenziale bestehen, die ausgeschöpft werden sollten und müssen.
Näher eingehen möchte ich auf die Organisation der öffentlichen Grundschulen und zugleich vorausschicken, dass wir es hier mit einem komplexen Spannungsfeld unterschiedlicher Interessen zu tun haben, in dem Effizienz- und Wirtschaftlichkeitsaspekte mit bildungs- und
strukturpolitischen Überlegungen in Einklang gebracht werden müssen. Der Rechnungshof hat Unterrichtsorganisation und Lehrkräfteeinsatz auf den Prüfstand gestellt. Anlass sind die rückläufigen Schülerzahlen gewesen, die dazu geführt haben, dass in 43 von insgesamt 894 Grundschulen die gesetzliche Mindestschülerzahl nicht erreicht, also nicht in jeder Klassenstufe eine Klasse mit mindestens 14 Schülerinnen und Schüler gebildet werden konnte.
Bei der Umsetzung der Vorschläge des Rechnungshofs, der Möglichkeiten zur organisatorischen Verbindung von Schulen oder zur Neugestaltung der Einzugsbereiche aufgezeigt hat, könnten Lehrkräfte wirtschaftlicher eingesetzt werden.
So hätten im Schuljahr 2005/2006 schätzungsweise 1.300 Lehrerwochenstunden – das entspricht der Arbeitszeit von insgesamt 52 Vollzeitkräften – an anderer Stelle im Bildungssystem zur Verfügung gestellt werden können.
Meine Damen und Herren und Herr Ministerpräsident, so beeindruckend diese Zahlen und diese Feststellung für sich gesehen auch erscheinen, neben der Effizienz und Wirtschaftlichkeit dürfen gerade in diesem Bereich bildungspolitische und pädagogische Aspekte, aber auch struktur- und gesellschaftspolitische Belange nicht aus dem Blick geraten. Das will ich Ihnen zugestehen. Vor allem müssen attraktive und pädagogisch sinnvolle Bildungsangebote wohnortnah auch in der Fläche erhalten werden. Auch hierüber gab es in der Kommission Einvernehmen.
Als Ergebnis wird sich die Landesregierung über diese Fragen in einer Arbeitsgruppe unter kooperativer Beteiligung der mitverantwortlichen kommunalen Gebietskörperschaften beraten, was die Rechnungsprüfungskommission ausdrücklich unterstützt, und zwar auch deswegen, weil sich die demografischen Veränderungen in ihren Konsequenzen nicht nur im Grundschulbereich zeigen werden.
In diesem Zusammenhang möchte ich auch kurz auf den Einsatz pädagogischer Fachkräfte an öffentlichen Schulen zu sprechen kommen. Hier hat der Rechnungshof festgestellt, dass von der Möglichkeit zur Übertragung besonderer Aufgaben auch während der Ferienzeit nicht Gebrauch gemacht worden ist. Infolgedessen waren pädagogische Fachkräfte rund sechs Wochen über ihren tariflichen Urlaub hinaus nicht eingesetzt. Ungeachtet mancher Differenzen im Detail möchte ich hervorheben, dass die Landesregierung die Feststellungen des Rechnungshofs nun zum Anlass genommen hat, die Dokumentation der Präsenzzeiten pädagogischer Fachkräfte zu optimieren. Damit wird auch dem Umstand Rechnung getragen, dass sich das Tätigkeitsprofil der pädagogischen Fachkräfte nicht unerheblich verändert hat, weil schulische Einsatzorte und Aufgabenbereiche in der Vergangenheit erhebliche Ausdehnungen erfahren haben. Auch dies ist ein Beitrag zu mehr Effizienz des Personaleinsatzes.
Nennen möchte ich an dieser Stelle auch die Personalkosten bei Gesellschaften, an denen das Land beteiligt ist. Nach den Feststellungen des Rechnungshofs haben sich die durchschnittlichen Personalkosten je Geschäftsführer im Zeitraum von 2002 bis 2005 um 8,3 % erhöht. Ob solche überdurchschnittlichen Gehaltssteigerungen mit der angespannten Haushaltslage in Einklang stehen, darf sicher bezweifelt werden, auch wenn natürlich auf der anderen Seite das Interesse anzuerkennen ist, möglichst qualifiziertes Personal für die Position des Geschäftsführers zu rekrutieren.
Solange aber geeignete Kriterien für die Bewertung der Angemessenheit der Geschäftsführergehälter überhaupt fehlen, kann die Frage der Bezüge natürlich nur sehr spekulativ und rudimentär beantwortet werden. Von daher sind wir sehr dankbar, dass die Landesregierung bereit ist, die Anregung aufzugreifen, die Besoldungsgruppe B 6 jedenfalls grundsätzlich als obere Zielmarge für die Vergütung von Geschäftsführern anzusehen. Selbstverständlich sollte darüber hinaus sein, dass die Geschäftsführer für die Überlassung von Firmenfahrzeugen für private Zwecke ein angemessenes Entgelt zu entrichten haben.
Ich komme zu einem weiteren Thema. Für den Bereich der städtebaulichen Förderung möchte ich einen Fall herausgreifen, der auch in der Öffentlichkeit für Aufmerksamkeit sorgte. Es handelt sich um die Förderung des Naturschutzzentrums Pfälzerwald/Nordvogesen. Dazu muss man wissen, dass für die Förderung des Naturschutzzentrums öffentliche Zuweisungen von insgesamt 10,1 Millionen Euro bewilligt wurden. Im Verlauf der Projektdurchführung hatte eine Stiftung als Spende dann zusätzliche Zuwendungen in Höhe von 1,2 Millionen Euro bereitgestellt und damit – so grotesk es auch klingen mag – eine Situation geschaffen, die das Städtebauförderrecht an seine Grenzen brachte.