Ich meine, dass es richtig ist, wenn der Ministerpräsident sagt: Für diese besondere Fragestellung, die für die wirtschaftliche Weiterentwicklung Bayerns von zentraler Bedeutung ist, werden wir die Spielräume, die die bestehende Verfassung hergibt, ausloten und überprüfen, ob wir im Hinblick auf die Gerechtigkeit allen bayerischen Bürgern die Möglichkeit geben, mit abzustimmen. Ich glaube, so aussichtslos, wie Sie, Frau Tausendfreund, meinen, ist das nicht. Es gibt durchaus verfassungsrechtliche Ansatzpunkte, die man nun in aller Ruhe und aller Gelassenheit prüfen muss. Sollten wir zu dem Ergebnis kommen, dass es keine Spielräume gibt, dann kann man sich über eine Verfassungsänderung durchaus noch Gedanken machen. So, wie Sie das aber planen, geht es nicht.
Sie stoßen an Grundsätze der Verfassung, die uns allen heilig sein sollten. Deshalb ist Ihr Gesetzentwurf schon heute, in der Ersten Lesung, mit aller Entschiedenheit zurückzuweisen.
Es gibt noch einige andere Argumente, aber die beiden Argumente, dass dies gegen die Ewigkeitsgarantie des Grundgesetzes und gegen den Kerngehalt der Demokratie verstößt, sind so wesentlich, dass wir an dieser Stelle auf die anderen Argumente nicht einzugehen brauchen. Wir werden sicherlich noch intensive Diskussionen in den Ausschüssen führen. Hierauf freue ich mich. Aber so, wie Sie das meinen, geht es mit Sicherheit nicht.
Herr Präsident, meine sehr verehrten Damen und Herren! Wenn der Ministerpräsident von Griechenland eine Volksabstimmung zu der Frage, ob die Bedingungen der EU für Finanzhilfen akzeptiert werden sollen oder nicht, ankündigt, dann zittert halb Europa, spielen die Weltbörsen verrückt und verurteilen deutsche Politiker dieses Vorhaben als unverantwortlich. Wenn sich in Baden-Württemberg das Volk mehrheitlich für den Bau eines neuen unterirdischen Bahnhofs ausspricht, dann ist plötzlich auch der Bayerische Ministerpräsident ergriffen und dafür, dass bayernweite Volksentscheide zu
Großprojekten ermöglicht werden. Ich bin mir sicher, er hätte den Vorschlag nicht gemacht, wenn das Ergebnis der Abstimmung in Baden-Württemberg anders ausgefallen wäre.
Ansonsten fällt dem interessierten Beobachter auf, dass die CSU immer dann für die Ausweitung plebiszitärer Elemente ist, insbesondere durch die Schaffung von Volksabstimmungen auf Bundesebene, wenn es um Themen geht, bei denen sie sich einen Vorteil verspricht, zum Beispiel bei der Frage der Aufnahme der Türkei in die EU. In diesem Zusammenhang hatten wir diese Diskussion nämlich schon einmal. Es fällt auch auf, dass die FREIEN WÄHLER jetzt auf den Zug aufspringen und Volksabstimmungen bei wichtigen Fragen zur Zukunft Europas haben wollen, und es fällt auf,
dass die GRÜNEN immer für Volks- und Bürgerentscheide sind, das Ergebnis aber nicht immer als verbindlich anerkennen wollen.
Ich sage das, meine sehr verehrten Damen und Herren, um zu verdeutlichen, dass die Forderung nach einer Erleichterung der Durchführung von Volksbegehren und Volksentscheiden und nach einer Ausweitung plebiszitärer Elemente selten nur aus Liebe zu plebiszitären Elementen erhoben wird, sondern oftmals aus taktischen Erwägungen, als durchsichtiges Manöver zu einem kurzfristigen politischen Geländegewinn.
Meine Damen und Herren, Volksbegehren und Volksentscheide in Bayern sind eine sozialdemokratische Erfindung
und haben sich als Ergänzung zur repräsentativen Demokratie so gut bewährt, dass uns die meisten Bundesländer mittlerweile gefolgt sind. Die formalen Hürden für Volksbegehren sind allerdings hoch, und die Zulässigkeit von Volksbegehren und Volksentscheiden ist von der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs im Hinblick auf Artikel 73 der Verfassung, der das Budgetrecht betrifft, deutlich eingeengt worden.
Nun kommen die GRÜNEN mit einem Gesetzentwurf, der schon einmal einen Testlauf als Volksbegehren durchlaufen hat, und wollen alles besser machen und
Was die Absenkung des bisherigen Unterschriftenquorums betrifft, so sind wir selbstverständlich dafür. Das haben wir als SPD auch schon mehrfach beantragt. Ebenso sind wir dafür, dass die Eintragungsfristen verlängert werden. Was die Änderung des Artikels 73 betrifft, stimmen wir mit den GRÜNEN ausdrücklich überein, dass sowohl nach dem Wortlaut als auch nach der Entstehungsgeschichte alles dafür spricht, diese Vorschrift nicht so eng auszulegen, wie es der Bayerische Verfassungsgerichtshof zuletzt am Beispiel des Volksbegehrens zum Transrapid getan hat.
Dabei wollen wir aber nicht stehen bleiben, meine Damen und Herren. Die SPD ist schon immer für die Einführung von Volksinitiativen, Volksbegehren und Volksentscheiden auf Bundesebene gewesen und kann sich im Übrigen in Bayern auch Volksbefragungen zum Beispiel zu Großprojekten durchaus vorstellen.
Was wir allerdings als problematisch erachten, liebe Kolleginnen und Kollegen von den GRÜNEN, ist der Vorschlag, dass Volksbegehren und Volksentscheide nicht mehr nur, wie es in Artikel 74 heißt, auf das Ziel der Schaffung eines Gesetzes gerichtet sein müssen, sondern auch zu Staatsverträgen und, wie es in Ihrem Gesetzentwurf heißt, zu bestimmten Entscheidungen im Rahmen der Zuständigkeit des Landtags oder wenn der Landtag dies beschließt, möglich sein sollen. Da möchte man schon wissen, welche bestimmten Entscheidungen im Rahmen der Zuständigkeit des Landtags dies sein sollen. Die Gesetzgebung kann es ja per Definition nicht sein. In der Begründung wird zwar auf Infrastrukturprojekte verwiesen; so richtig konkret wird es dadurch aber auch nicht. Wir halten diesen Vorschlag für mindestens diskussionsbedürftig, und zwar aus folgenden Gründen:
Die Bayerische Verfassung geht zunächst einmal von der Gleichwertigkeit von Volksgesetzgebung und Parlamentsgesetzgebung aus, wenn es in Artikel 72 heißt, dass die Gesetze vom Volk oder vom Landtag beschlossen werden. Das Parlament und das Volk sind damit grundsätzlich gleichberechtigte Träger der Gesetzgebungsgewalt. Das ist eine ganz wichtige Grundaussage der Bayerischen Verfassung. Die Verfassung kennt bisher nur das Gesetzesreferendum, aber kein Verwaltungsreferendum über die der Exekutive zugewiesenen Verwaltungsentscheidungen. Der Gegenstand eines Volksbegehrens muss nach jetziger Verfassungslage einer Regelung durch förmliches Gesetz zugänglich sein und darf nicht der Exekutive vorbehalten bleiben. Das war im Übrigen in der Ver
gangenheit auch nie das ganz große Problem. Ich darf an die vielen Volksbegehren erinnern, bei denen Einzelfallgesetze vorgelegt worden sind. Diese sind nie daran gescheitert, dass es gezwungenermaßen Einzelfallgesetze waren, sondern sind jeweils daran gescheitert, dass es an der Gesetzgebungszuständigkeit der Länder gefehlt hat.
Was die GRÜNEN jetzt vorschlagen, ist im Ergebnis nichts anderes als die Einführung von Verwaltungsreferenden, wenn es in dem Antrag heißt, dass Volksentscheide auch über das Begehren nach einer bestimmten Entscheidung im Rahmen der Zuständigkeit des Landtags herbeizuführen sind. Da es nicht um Gesetze gehen kann, kann eigentlich nur das gemeint sein, was wir machen, wenn wir kein Gesetz beschließen.
Wir beschließen hier Anträge, mit denen wir die Staatsregierung zu einem bestimmten Handeln auffordern. Diese Anträge sind für die Staatsregierung nicht verbindlich. Wenn man das auf die Ebene des Volksbegehrens, und des Volksentscheids hebt, muss man auch die Frage beantworten, wie es mit der Verbindlichkeit solcher Entscheidungen und wie es mit der Verantwortlichkeit aussieht, und man muss auch die Frage beantworten, ob dadurch nicht erst Verdrossenheit geschaffen wird, die man eigentlich abbauen will.
Ich sage das nicht, um den Gesetzentwurf der GRÜNEN in Bausch und Bogen abzulehnen, sondern um die Problematik aufzuzeigen, und freue mich auf eine intensive Diskussion im Ausschuss.
Sehr geehrter Herr Präsident, werte Kolleginnen und Kollegen! Es ist ein höchst interessanter Antrag, der von den GRÜNEN vorgelegt wurde. Im Grunde geht es um die Frage: Wie ernst nehmen wir das Volk? Demokratie ist die Selbstregierung der Regierten. Die Herrschaft geht vom Volk aus, und diese Herrschaftsgewalt muss organisiert werden und braucht somit auch eine Ordnung.
Die Probleme, die hier aufgezeigt werden, sind vielfältig. In dem Antrag sind die verschiedensten Aspekte
enthalten. Es gibt Dinge, die gut sind und denen man auch zustimmen könnte; es gibt andere, die höchst diskussionswürdig sind, wie dies Kollege Schindler schon gesagt hat. Daher müssen wir diesen Antrag in seiner Fülle im Ausschuss intensiv diskutieren.
Generell ist aber zu sagen, dass die Bürgerinnen und Bürger heutzutage durch die Bildungslandschaft, durch die Medienlandschaft immer schneller, besser und umfassender informiert sind und sich informieren können. Dadurch können sie natürlich auch immer schneller und immer besser über Dinge entscheiden, die sie selbst angehen. Deswegen können wir heutzutage auch mehr direktdemokratische Elemente als vielleicht vor dreißig oder vierzig Jahren wagen. Auch in einer Verfassung, so denke ich, muss man den heutigen Möglichkeiten Rechnung tragen und darf letztlich nicht auf dem Stand von 1947 stehen bleiben. Ich bin der Meinung, dass jeder Mann und jede Frau in Bayern über das entscheiden kann, was ihn oder sie selbst angeht. Die Bürgerinnen und Bürger werden auch nicht leichtfertig über die Dinge entscheiden, sondern sie werden sich ihre Gedanken machen. Sie müssen auch einbezogen sein. Deswegen halte ich das, wie gesagt, für äußerst diskussionswürdig.
Hinzu kommt, dass, was auch Stuttgart 21 gezeigt hat, heutzutage Großprojekte wohl nur noch zu verwirklichen sind, wenn das Volk frühzeitig mit eingebunden wird, frühzeitig gefragt wird, frühzeitig mit gestalten und bei den Entscheidungen frühzeitig mitmachen kann. Deswegen müssen heute auch neue Mittel und Wege möglich sein. Ein Großprojekt kann nicht einfach durchgedrückt werden, selbst wenn das Verfahren rechtsstaatlich abläuft. Die Leute müssen verstehen, was dabei gemacht wird. Nur dann können alle ein Projekt mittragen, wenn sie es nachvollziehen und verstehen können. Deswegen ist Aufklärungsarbeit immer notwendig.
Die Möglichkeit, dass der Landtag dem Volk ein Referendum zur Entscheidung vorlegt, darf nicht dazu beitragen, dass wir uns vor Entscheidungen drücken. In ganz speziellen Fragen könnte es aber die Ultima Ratio sein, dass wir den Souverän direkt befragen. Es ist keine Schande, wenn der Vertreter des Volkes seinen Auftraggeber danach fragt, was er von einem bestimmten Vorhaben hält.
Das Volk ist unser Auftraggeber. Dessen Willen haben wir zu vollziehen. Ein altes Axiom von Petrus von Blois aus dem 12. Jahrhundert lautet: "Vox populi vox dei". Die Stimme des Volkes ist die Stimme Gottes. Die Stimme des Volkes und der Wille des Volkes haben eine unmittelbar normative Kraft. Diese unmit
telbar normative Kraft müssen wir anerkennen. Davor dürfen wir uns nicht drücken. Diese normative Kraft muss man auch zulassen. Wir sollten über diesen Gesetzentwurf intensiv und ernsthaft diskutieren und jeden einzelnen Aspekt ernsthaft abwägen. Nur so können wir für die Bevölkerung in Bayern das Optimum herausholen und zeigen, dass wir die Menschen in Bayern ernst nehmen.
Herr Präsident, sehr geehrte Kolleginnen und Kollegen! Direkte Demokratie ist wichtig. Sie kann auch ein Beitrag gegen die Politikverdrossenheit sein. In der Chance, sich zu einzelnen Sachfragen zu positionieren und nicht auf die Hilfe einer Partei angewiesen zu sein, gibt sie dem Bürger ein Kontrollinstrument gegenüber denen da oben. Die Möglichkeit der Begrenzung der Macht verschafft den Bürgern auch eine gewisse Genugtuung. Sie gibt ihnen das Gefühl, nicht schon in der Wahlnacht die Kontrolle verloren zu haben. Deswegen kann man die Weisheit der Mütter und Väter der Bayerischen Verfassung gar nicht genug bewundern. Sie haben diese Elemente in vorbildlicher Weise in die Bayerische Verfassung eingefügt. Die Folgerung daraus, dass immer mehr direkte Demokratie auch zu einer besseren Demokratie und zu mehr Zustimmung durch die Bürger führt, ist leider ein Trugschluss. Im Wesentlichen geht es bei dem Gesetzesvorschlag um drei Erweiterungen. Es ist sinnvoll, diese drei Erweiterungen sauber auseinanderzuhalten.
Zum einen geht es um die Senkung der formalen Voraussetzungen für ein Bürgerbegehren. Dies erweckt den Eindruck, dass die gegenwärtige Hürde von 10 % bei einem Volksbegehren nicht überwunden werden könne. Das Volksbegehren zum Rauchverbot hat eindrucksvoll belegt, dass dies nicht zutrifft und dass die Hürde sehr wohl geknackt werden kann. Zu bedenken ist auch, dass es bei einem Volksentscheid aus gutem Grund kein Quorum gibt; denn es soll beim Volksentscheid keine zweite Hürde eingeführt werden, sondern es soll das Votum derer gelten, die sich am Volksentscheid beteiligen. Das ist denklogisch richtig. Umso problematischer ist es aber, das Quorum beim Volksbegehren auf 5 % zu senken, wenn man gleichzeitig beim Volksentscheid kein Quorum hat. Es kann auch nicht das Ziel sein, jedem Anliegen über diese niedrigere Hürde zu verhelfen. Dies würde die Gefahr in sich bergen, dass Individualinteressen Vorschub geleistet wird. Deshalb ist es durchaus sinnvoll, dass nicht jedes Volksbegehren die Hürde von 10 %
Der zweite Aspekt ist die Frage, ob auch der Bayerische Landtag den Bürgerinnen und Bürgern Themen für einen Volksentscheid vorlegen kann oder soll. Volksbegehren und Volksentscheid sollen eine Korrekturmöglichkeit darstellen. Als solche sind sie wertvoll und haben sich auch bewährt. Landtag und Volk sind Gesetzgebungsorgane im Sinne der Verfassung. Es gibt keinen plausiblen Grund dafür, dass ein Organ einem anderen eine Frage zur Entscheidung vorlegen und gewissermaßen im Wege einer Selbstkastration auf die eigene Entscheidung verzichten soll. Im Gegenteil, wir sind in den Bayerischen Landtag gewählt, um Entscheidungen zu treffen. Das ist das Wesen der repräsentativen Demokratie. Dabei sollten wir es auch belassen.
Damit bin ich beim dritten Punkt, bei der Frage, ob man den Anwendungsbereich für Volksbegehren und Volksentscheide erweitern soll. Dieser Aspekt betrifft Fragen, die haushaltsrelevant sind, und Investitionsprojekte größerer Art. Auch hier - das sage ich ganz offen - habe ich große Zweifel. Im Wesentlichen gibt es drei Argumente, die gegen diesen Vorschlag sprechen.
Zum einen reduziert sich die parlamentarische Schlussabstimmung zwar auch immer nur auf drei Alternativen, auf ein Ja, ein Nein oder eine Enthaltung. Von der Volksgesetzgebung unterscheidet sich das parlamentarische Verfahren aber im vorgelagerten Verfahren. Im vorgelagerten Verfahren besteht die Möglichkeit des Auslotens eines Kompromisses bis zur letzten Minute. Diese Möglichkeit gibt es bei einer Volksabstimmung nicht.
Das zweite Argument: Wir können nicht alle wichtigen Themen in ein Ja-/Nein-Korsett zwängen; denn manche Fragen sind schon aufgrund ihrer Formulierung kompliziert. Wenn man zwei Gesetzentwürfe einander gegenüberstellt - der eine oder andere von Ihnen wird sich noch an das Müllkonzept erinnern, das einmal zur Abstimmung stand -, ist es für die Bürgerinnen und Bürger sehr schwierig zu erfassen, worin genau die Unterschiede liegen. Deswegen halten wir die Volksgesetzgebung für richtig und wichtig, aber nicht alles ist dafür geeignet.
Schließlich komme ich noch zu den Gesetzen von finanzieller Tragweite. Nicht jedes Gesetz mit finanzieller Tragweite ist von der Möglichkeit des Volksbegehrens und damit des Volksentscheids ausgeschlossen. Vielmehr kommt es darauf an, welche finanzielle Tragweite ein Gesetz im Ganzen hat und ob es zu einer wesentlichen Beeinträchtigung des Budge
trechts des Parlaments führt. Dieses Budgetrecht ist ein zentrales, wenn nicht das vornehmste Recht des Parlaments. Es bedeutet auch, dass die verschiedenen Bereiche des Haushalts gegeneinander abgewogen werden müssen. Diese Abwägungsmöglichkeit gibt es bei einem Volksbegehren nicht. Die Entscheidung über den Haushalt ist nicht punktueller Art. Der Haushalt folgt einem langfristig angelegten stimmigen Gesamtkonzept. Diese Möglichkeit bietet sich bei einem Volksentscheid nicht. Von der Vorrednerin ist gefragt worden, wie ernst wir das Volk nehmen. Nehmen wir es umso ernster, je mehr Entscheidungskompetenz wir ihm einräumen und je mehr Fragen wir ihm vorlegen? Dann müssten wir in letzter Konsequenz sagen, wir nehmen das Volk am meisten ernst, wenn wir den Bayerischen Landtag auflösen und jede Frage vom Volk entscheiden lassen. Soweit sollten wir nicht gehen. Soweit sollte auch unser Selbstbewusstsein als Parlamentarier reichen. In einer repräsentativen Demokratie hat beides seinen Platz, Volksbegehren und Volksentscheid, wie wir sie jetzt haben, aber auch Entscheidungen des Parlaments. Dabei sollten wir es belassen.