Drucksache 4/8480, Große Anfrage der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN, und die Antwort der Staatsregierung
Als Einbringerin spricht zunächst die Fraktion GRÜNE. Die Reihenfolge ist wie gewohnt. Ich nehme an, Herr Dr. Gerstenberg wird als Erster sprechen. Bitte schön, Sie haben das Wort.
Sehr geehrte Frau Präsidentin! Liebe Kolleginnen und Kollegen! „Eine Neugliederungsentscheidung hat daher stets eine zureichende Kenntnis des Gesetzgebers von allen erheblichen Umständen, insbesondere ein zutreffendes und vollständiges Bild von den Interessen der betreffenden Gebietskörperschaften, zur Voraussetzung. Nichts anderes gilt für die hinreichende Ermittlung der Tatsachen bei gesetzgeberischen Prognosen, wie sie für die gesetzgeberische Neugliederung charakteristisch sind. … Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes hat der Gesetzgeber bei Prognosen die ihm erreichbaren und zugänglichen Erkenntnisquellen auszuschöpfen.“ Sie ahnen es bereits: Das sage nicht ich, sondern das ist ein Zitat von Prof. Dr. Hans-Heinrich Trude, Mitglied des Verfassungsgerichtshofes des Freistaates Sachsen, nachzulesen im Sächsischen Jahrbuch des Oberverwaltungsgerichtes 1995.
Da wir mit unserer Großen Anfrage genau diese verfassungsrechtlich geforderten und gerichtlich nachprüfbaren Entscheidungsgrundlagen fordern, habe ich absolut kein Verständnis für die lustlose Beantwortung dieser Großen Anfrage, Herr Staatsminister Buttolo.
Liebe Kolleginnen und Kollegen von der CDU! Ich weiß schon jetzt, was Sie dann sagen werden. Wir haben so schon genug zu lesen. Die Gesetzesbegründung ist sehr umfangreich und es liegen noch elf Aktenordner mit Stellungnahmen vor. Diese sind alle in die Abwägungsprozesse der Staatsregierung eingeflossen.
Fakt ist aber: Kein einziger Vorschlag, der von den Kommunen im Rahmen der Freiwilligkeitsphase unterbreitet wurde, findet sich im Gesetzentwurf wieder. Das räumt die Staatsregierung in der Antwort auf unsere Große Anfrage ein. Freiwillige Kooperationsformen, wie der Vogtländische Weg, ein von der Region und Bürgern getragener Vorschlag, hatten von Anfang an keine Chance. Warum wurde hier nicht zumindest einmal an eine Experimentierklausel gedacht?
Fakt ist weiter, die Veränderungen am Gesetzestext der jetzt vorliegenden Entwürfe sind nach der außerparlamentarischen Anhörungsphase zum Referentenentwurf vom Dezember 2006 marginal. Hervorzuheben bleibt, dass bei der Begründung zur Kreissitzbestimmung nachgebessert
wurde. Die ursprüngliche Formulierung der entsprechenden Leitlinie 7.2 ließ willkürliche Entscheidungen zu.
Fakt ist weiterhin, der Landtag war am Diskussionsprozess der letzten zwei Jahre nicht beteiligt. Weder stimmten Sie unserem Antrag vom November 2005 zu, der sich mit grundlegenden Fragen der Aufgabenkritik und Bürgerbeteiligung beschäftigte, noch hielt es die Staatsregierung für geboten, Forderungen selbst des Koalitionspartners SPD nach einem Sonderausschuss des Landtages nachzukommen. Es war von Anfang an eine Reform der Landräte, die sich nicht gegen eine Gebietsreform sperren wollten, wenn höchstmöglich Aufgaben an sie übertragen werden. Fachliche Aspekte spielten bei diesen Verhandlungen offensichtlich kaum eine Rolle.
Bezeichnenderweise weiß die Staatsregierung mit unserer Frage nach der Einbeziehung verwaltungswissenschaftlicher Studien und Erfahrungen anderer Bundesländer nichts anzufangen. Zur Erläuterung, Herr Staatsminister: Es gibt Umsetzungsanalysen über die Verwaltungsstrukturreform von Baden-Württemberg. Es gibt seit dem Frühjahr 2007 ein Sondergutachten des Sachverständigenrates für Umweltfragen, Titel „Umweltverwaltung unter Reformdruck – Herausforderungen, Strategien, Perspektiven“. Die Analysen sind sehr wohl differenziert. Es geht uns überhaupt nicht um ein plattes Dagegen. Vielmehr werden dort Aufgaben und konkrete Problemlagen aufgezeigt, die wir im verbleibenden Gesetzgebungsprozess berücksichtigen sollten. Dazu später mehr.
Unsere Einschätzung: Dieses Reformpaket in Sachsen ist auf Sand gebaut; zumindest kann ich mit meiner Fraktion kein solides Fundament erkennen.
Ich gebe zu, unsere Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN war Ende des Jahres 2005 relativ enthusiastisch. Angetreten war die Staatsregierung mit dem Ziel, eine effektive, moderne Verwaltung zu schaffen. Die Expertenkommission hat im Oktober 2005 ein umfassendes Gutachten als Arbeitsgrundlage vorgelegt. Grundlage der Verwaltungsmodernisierung ist aber eine fundierte Aufgabenkritik, so die Expertenkommission mit Verweis auf konkrete Beispiele unter anderem aus NordrheinWestfalen. Das hat auch die Staatsregierung erkannt. Sie behauptet, der Gesetzentwurf sei auch Ergebnis der Aufgabenkritik. Nur bleibt das ein leerer Programmsatz. Bis heute liegt uns nichts vor, was den Namen Aufgabenkritik auch nur verdient.
Wir erfahren durch Pressemitteilung, dass die Aufgabenkritik im Jahr 2006 angeblich beendet war. Wir werden informiert, dass der Lenkungsausschuss, in dem nur die
In der Großen Anfrage verweisen Sie darauf, ein Bericht liege nicht vor. Dies lässt für mich nur einen Schluss zu: Eine umfassende Aufgabenkritik auf Landesebene, auf deren Grundlage für jede Verwaltungsaufgabe die funktional und strukturell optimale Lösung hätte gefunden werden können, fand nicht statt.
Circa 2 390 Aufgaben und Aufgabengruppen wurden identifiziert, so Ihre Antwort, Herr Staatsminister. Die Analyse dieser Aufgaben zur Identifizierung staatlicher Kernaufgaben hat offensichtlich ergeben, dass auf mindestens zwei Aufgaben verzichtet werden kann, so zu lesen auf Seite 168 des Gesetzentwurfes zur Neugliederung der sächsischen Verwaltung. Im Referentenentwurf waren es immerhin noch fünf, ein mehr als mageres Ergebnis.
Im Übrigen besteht diese Verwaltungsreform aus der Aufgabenverschiebung auf die Kommunen und aus nichts anderem. Herr Staatsminister, vergegenwärtigen Sie sich doch einmal, welchen Aufwand wir hier betreiben, um Minimales zu erreichen! Auf welche Aufgaben verzichtet der Freistaat zukünftig? Projekte der angewandten Agrarforschung und Unternehmensberatung der Landwirtschaft und des Gartenbaues. Beachtlich finde ich auch das Wort „mindestens“. Das verstärkt in mir den Verdacht, dass die Staatsregierung kalten Aufgabenabbau betreibt, indem sie es der jeweiligen Haushaltssituation der Landkreise überlässt, wie Anspruchsgrundlagen ausgelegt werden, ob und wie Aufgaben wahrgenommen werden. Dies kann den Gleichbehandlungsgrundsatz untergraben.
Das ist keine populistische Schwarzmalerei, sondern auch eine Schlussfolgerung aus einer wissenschaftlichen Umsetzungsanalyse zur Verwaltungsstrukturreform in Baden-Württemberg aus dem Jahr 2005 von Bogumil und Ebinger. Nun wird sicherlich niemand bestreiten, dass die finanzielle Lage der sächsischen Kommunen angespannter ist als die in Baden-Württemberg. Trotzdem sollen sie aber den Landeshaushalt Sachsens noch mehr entlasten. Die Landkreise müssen in wenigen Jahren eine Effizienzrendite von circa 30 % erwirtschaftet haben. Um diesen Betrag sinkt der Mehrbelastungsausgleich an die Kommunen. Die pauschalen Zuweisungen des Freistaates für die übertragenen Aufgaben sollen von 100 % im Jahr 2009 – das sind 201 Millionen Euro – auf reichlich 70 % im Jahr 2017, nämlich 142 Millionen Euro, sinken.
Doch damit nicht genug: Der sogenannte Personalüberhang an Landesbediensteten wird weitgehend kostenneutral auf die Landkreise übertragen. Gefragt nach der Realisierbarkeit des geplanten Stellenabbaues der Staatsregierung, sollte die Verwaltungsreform nicht kommen, wird eingeräumt: „Nach dem Stellenabbaukonzept 2010 sollte der Stellenabbau grundsätzlich bis zum Jahr 2010 vollzogen sein. Bei der Erstellung des Haushaltes 2007/2008 zeigte sich jedoch, dass dieser Stellenabbau unter Zugrundelegung sozialer Komponenten, wie beispielsweise den Verzicht auf betriebsbedingte Kündigun
gen, in Teilbereichen nur durch weitere flankierende Maßnahmen umsetzbar sein wird.“ Das Einfachste ist daher, dieses schwer lösbare Problem des Abbaues des sogenannten Personalüberhangs auf die Kommunen zu übertragen, nicht als Aufgabe, für die man etwa Mehrbelastungsausgleich zahlen muss, sondern auch noch als Grund, den Mehrbelastungsausgleich herunterzufahren. Man müsse ja zunächst erst einmal das Niveau der Personalausstattung der Westländer erreichen. Landkreise sollen da flexibler sein. Wieso eigentlich? Ich konstatiere ein Versagen der Staatsregierung, das weiter delegiert wird.
Fragen, die auf die zuverlässige Aufgabenwahrnehmung durch die Landkreise zielen, eine verfassungsrechtliche Notwendigkeit der Kommunalisierung gemäß Artikel 85 Abs. 1 Satz 2 der Sächsischen Verfassung bügelt die Staatsregierung mit dem Hinweis ab, dass man nach dem Prinzip „Personal folgt Aufgaben“ verfährt. Das mag nach Ansicht der Staatsregierung so sein. Wir stellen es aber nach den Erfahrungen in anderen Ländern und des Sondergutachtens des Sachverständigenrates für Umweltfragen infrage. Zumindest kann der Landtag nicht nachprüfen, ob dieses Prinzip eingehalten wird, und es nicht zum Gegenstand seiner Entscheidung machen. Hier gilt bei der Staatsregierung eher das Prinzip Hoffnung, denn ein konkreter Verteilungsvorschlag wird erst dann erarbeitet, wenn die Gesetze beschlossen wurden. So erfahren wir auch aus der Antwort auf unsere Große Anfrage.
Nach dem Zeitplan der Staatsregierung soll der Landtag im Dezember 2007 beschließen; bis zum 1. April 2008 sollen nach dem Gesetzentwurf die Verhandlungen mit den Landkreisen einvernehmlich abgeschlossen sein.
Dieses Zeitfenster ist für die Landkreise viel zu kurz, um auf Änderungen zu drängen. Der Landtag ist sowieso nicht mehr in der Lage, etwas zu überprüfen, und die Staatsregierung plant keine Evaluation. Sie sieht nicht die Gefahr, dass bestimmte Aufgaben von den Landkreisen nicht oder nur mit Qualitätsverlusten wahrgenommen werden. Sie spricht sich frei mit dem Verweis auf die Möglichkeit, auf „bewährte Formen der Kooperation zurückzugreifen, um die Erfüllung von spezialisierten Aufgaben zu sichern“. Hier bin ich sehr misstrauisch. Ich sehe darin ein reines Scheinargument. Vielmehr ist es doch wenig sinnvoll zu kommunalisieren und effektive Strukturen zu zerschlagen und gleichzeitig einzuräumen, dass größere Verwaltungseinheiten die bessere Lösung seien.
Die Chance, ihre Prognosen und Annahmen mit Tatsachen zu stützen, hat die Staatsregierung auch mit der Beantwortung der Großen Anfrage nicht genutzt. Ich gestehe Ihnen zu, Herr Staatsminister, dass in der Aufstellung der Anlagen – das wurde insbesondere durch die Kommunen geleistet – eine Menge Arbeit steckt. Diese halten wir auch weiterhin für wertvoll.
Mir ist aber unbegreiflich, warum sich die Kommunen auf diesen Deal eingelassen haben. Hoffen sie darauf, dass an der Höhe des Mehrbelastungsausgleiches noch etwas
gedreht wird? Jedenfalls erscheint uns die Reform weiterhin in weiten Teilen unausgegoren. Insbesondere wurden die Kosten der Verwaltungsreform, etwa die funktionalen Transformations- und Zerlegungskosten durch Zersplitterung von Verwaltungseinheiten und Fachnetzwerken und „Despezialisierungen“, nicht in ausreichendem Maße berücksichtigt. Die pauschal für sämtliche Aufgaben angenommene Effizienzrendite ist nicht nachvollziehbar.
Als Beispiel haben wir in der Großen Anfrage die Umweltverwaltung gewählt, um diese Prognosen konkret zu hinterfragen. Das nicht von ungefähr, sondern veranlasst durch ein SRU-Sondergutachten, das anhand einer vergleichenden Studie der Bundesländer zum Schluss kommt, dass die Grenzen der Leistungsfähigkeit der Umweltverwaltung erreicht sind – und das gerade im Bereich Naturschutz, Hochwasserschutz, Emissionsschutz –, und das deshalb von einer Kommunalisierung abrät. Die zu erwartenden Kosteneinsparungen seien eher gering, es sei denn, es wird ein Aufgabenabbau in Kauf genommen.
Darauf die Staatsregierung, sie gehe davon aus, dass Effizienzgewinne erreichbar sind. Die Organisation der Aufgabenerledigung in der kommunalen Umweltverwaltung ist im Übrigen Aufgabe der Landkreise und kreisfreien Städte. Das ist höchst bequem und das finde ich höchst unbefriedigend.
Meine Damen und Herren! So könnten wir die Liste der Auswertung dieser Großen Anfrage immer weiter fortführen. Wie eingangs erwähnt, sind Prognoseentscheidungen kein Problem. Überprüft werden kann vom Gericht jedoch, ob diese auf ausreichender Kenntnisbeschaffung beruhten oder allein auf dem Prinzip Hoffnung oder „Augen zu und durch“. Die letzten beiden Alternativen sind ermessensfehlerhaft, gerichtlich anfechtbar und sollten daher im Gesetzgebungsverfahren ausgeräumt oder zumindest minimiert werden. Der Gesetzgeber hat alle ihm erreichbaren und zugänglichen Erkenntnisquellen auszuschöpfen.
Unser Fazit: Die Staatsregierung hat hierfür nur ungenügende Vorarbeit geleistet. Gleichzeitig wird dem Landtag als Gesetzgeber ein enormer Zeitdruck auferlegt, um eine tiefergehende Befassung mit allen Aspekten zu erschweren.
Sehr geehrte Frau Präsidentin! Meine sehr geehrten Damen und Herren! Wir haben in der letzten Zeit viel über die Verwaltungs- und Funktionalreform diskutiert. Wir hatten hier im Plenarsaal sogar Anhörungen dazu.
Die CDU-Fraktion und die Koalition sehen die bevorstehende Verwaltungs- und Funktionalreform als eine große
Aufgabe und als das wichtigste Reformprojekt in dieser Legislaturperiode an. Ziel ist und bleibt eine zukunftsorientierte Reform zum Nutzen für die Menschen im Freistaat Sachsen.
Ich erinnere daran, dass der Leitgedanke immer auch der in der Sächsischen Verfassung verankerte Grundsatz der Subsidiarität bleiben muss, wonach bei der Zuordnung von Zuständigkeiten darauf zu achten ist, dass Aufgaben, wo immer möglich, auf der jeweils unteren Ebene wahrgenommen werden. Wir haben dort keinen Spielraum, wie es uns von den GRÜNEN weiszumachen versucht wird.
Ich war auch nicht überrascht, dass Herr Lichdi am 27. Juni dieses Jahres bereits lautstark in der Presse tönte, dass die Große Anfrage bestätige, dass für eine bürgerfreundliche Reform die fachlichen Grundlagen fehlen.
An dieser Stelle muss ich ganz deutlich sagen, dass wir Ihre Auffassung nicht teilen. Die CDU-Fraktion des Sächsischen Landtages wird sich jedenfalls nicht dafür hergeben, bereits im Vorfeld des parlamentarischen Verfahrens die Reform klein, schlecht oder untauglich zu reden. Das ist sie nämlich nicht.
Viele der von Ihnen gestellten Fragen sind auf den circa 1 000 Seiten des Gesetzentwurfes zur Verwaltungs- und Funktionalreform ausführlichst beantwortet. Ich empfehle den GRÜNEN daher eine umfassende Lektüre des Gesetzentwurfes in der Sommerpause. Sie werden zu Ihrer Überraschung umfassende Argumente für die einzelnen Reformschritte finden.
Lassen Sie mich eines anschließen: Ich finde, der Lenkungsausschuss hat eine hervorragende Arbeit geleistet und entscheidend dazu beigetragen, dass diese Reform auf den Weg gebracht wurde. Wir als Koalition werden uns jedenfalls nicht dafür hergeben, heute mit Ihnen inhaltliche Vorfestlegungen zu diskutieren und Festlegungen zu treffen, bevor nicht im September die Anhörung zur Reform stattgefunden hat.
Ich darf noch einmal meine Auffassung und die der CDUFraktion des Sächsischen Landtages bekräftigen: Wir brauchen ein geordnetes Beratungsverfahren zur Reform. Der federführende Innenausschuss hat sich am 21. Juni dieses Jahres in seiner regulären Sitzung auf ein Anhörungsverfahren beginnend am 1. September 2007 bis zum 7. September 2007 verständigt. Der Innenausschuss wird sich mit allen Vorschlägen ab September eine fundierte Meinung bilden.
Es ist also nicht so, wie Sie uns weiszumachen versuchen, es wäre an dieser Stelle die Staatsregierung; wir als Landtag sind mit der Beschlussfassung Herr des Verfahrens. Alle Mitglieder des Sächsischen Landtages sind herzlich dazu eingeladen. Danach werden alle Aspekte sachlich beraten.
Ich will es noch einmal betonen: Mit Blick auf die Ergebnisoffenheit des Verfahrens kann und darf es keine Vorfestlegung geben. Das gilt sowohl für die Themen schulpsychologische Beratung als auch Sachsenforst und Umweltberatung, um nur einige Beispiele zu nennen.
Selbstverständlich werden wir die Antworten der Staatsregierung auf die Große Anfrage mit in unsere Beratungen und Entscheidungen einfließen lassen.
Und noch etwas möchte ich Ihnen entgegenhalten: Sie kritisieren in Ihrer Presseerklärung, dass bei der Kommunalisierung staatlicher Aufgaben keine Folgeprüfung vorgesehen ist. Das ist nicht so und das wissen Sie auch. Mit Sicherheit ist Ihnen aufgefallen, dass die Koalition zu dem Thema unter der Drucksache 4/8817 einen Antrag zu den Auswirkungen der Verwaltungs-, Funktional- und Kreisgebietsreform gestellt hat. Uns kommt es auf die Zukunftsfähigkeit der Verwaltung unseres Freistaates an. Daher wollen wir für spätere Schlussfolgerungen im Anschluss an die Reform bestimmte Gesichtspunkte durch den Landesrechnungshof eingehend untersuchen lassen.
Zu untersuchende Elemente sind dabei unter anderem die Aufgabenerfüllung, die Personalkostenentwicklung einschließlich der Personalkosten sowie die Entwicklung der Bürgernähe. Wir bleiben dabei: Die Reform ist auf einem sehr guten Weg.