Danke schön, Frau Celina. Die Aussprache ist damit geschlossen. Im Einvernehmen mit dem Ältestenrat schlage ich vor, den Gesetzentwurf dem Ausschuss für Arbeit und Soziales, Jugend, Familie und Integration als federführendem Ausschuss zu überweisen. Besteht damit Einverständnis? – Das ist der Fall. Dann ist das so beschlossen.
Gesetzentwurf der Abgeordneten Hubert Aiwanger, Florian Streibl, Prof. Dr. Michael Piazolo u. a. und Fraktion (FREIE WÄHLER) zur Änderung der Gemeindeordnung Stärkung der Bürgerbeteiligung in Bayern Verbesserungen auf kommunaler Ebene (Drs. 17/1363) - Erste Lesung
Gesetzentwurf der Abgeordneten Markus Rinderspacher, Dr. Paul Wengert, Franz Schindler u. a. und Fraktion (SPD) zur Verbesserung von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid (Änderung Art. 18a GO und Art. 12a LKrO; Aufhebung Art. 10 GLKrWG) (Drs. 17/1460) - Erste Lesung
Die jeweiligen Begründungen werden wieder mit der Aussprache verbunden. Der Gesetzentwurf der Fraktion der FREIEN WÄHLER wird von Herrn Kollege Streibl begründet. Bitte schön, Herr Kollege Streibl.
Sehr geehrte Frau Präsidentin, werte Kolleginnen und Kollegen! Bei dem Gesetzentwurf geht es wieder einmal um ein Stück Demokratie. Demokratie ist zum einen ein politisches Ordnungssystem, das die Staatswillensbildung, die Willensbildung vom einzelnen Bürger hin zum Staat oder auch zur Gemeinde, zum Inhalt hat. Aber der Demokratie liegt nicht nur ein Ordnungssystem, sondern auch eine Idee zugrunde, nämlich die Idee der
Diese Werte haben eine präpositive Bedeutung; denn ohne sie wäre eine Staatswillensbildung auf demokratischem Weg überhaupt nicht möglich. Daher lebt die Demokratie letztlich von der Idee der Gleichheit aller ihrer Mitglieder. Das ist das Ordnungssystem, das der menschlichen Person und der menschlichen Würde angemessen ist.
Eine echte Demokratie ist nicht nur das Ergebnis des formalen Einhaltens von Regeln, sondern ist gerade die Frucht innerer Überzeugungen und der Annahme der Werte, von denen ich gerade gesprochen habe, nämlich der Würde der menschlichen Person, der Gleichheit und der Freiheit oder auch des Gedankens des Gemeinwohls. Wenn dieser Konsens in einer Gesellschaft verlorengeht, gerät die Demokratie ins Wanken.
Daher ist es wichtig, dass der Souverän, die Bürgerinnen und Bürger in Bayern, informiert und in die Willensbildung eingebunden werden. Deshalb müssen Strukturen der Beteiligung und der Mitverantwortung geschaffen werden. Genau dies soll unser Gesetzentwurf auf den Weg bringen und wieder stärken.
In Artikel 18 a der Gemeindeordnung ist die Bürgerbeteiligung auf kommunaler Ebene, das Bürgerbegehren, geregelt. Dieses wollen wir stärken; denn in der jetzigen Form ist es im Grund ein zahnloser Tiger. Ein Bürgerbegehren hat eine Bindungswirkung von ungefähr einem Jahr; danach ist der Gemeinderat wieder frei, zu entscheiden. Leider ist es in der Vergangenheit immer wieder vorgekommen, dass Bürgermeister und Gemeinderäte Bürgerentscheide, also den Willen des Gemeindevolkes, einfach aussitzen und dann eine Entscheidung treffen, die dem Bürgerwillen entgegensteht. Solche Sachen haben zum Beispiel in Tegernsee, Regensburg und Ammerthal stattgefunden.
Als weiteren Punkt führen wir das Quorum an; denn in Gemeinden mit bis zu 50.000 Einwohnern müssen mindestens 20 % zustimmen. Dadurch werden viele Bürgerentscheide in kleineren Gemeinden verhindert. Wir sind der Ansicht, dass das Quorum gesenkt werden muss. Deswegen plädieren wir mit unserem Gesetzesvorschlag dafür, dass das Quorum bei kleineren Gemeinden gesenkt wird, damit eine Willensbildung leichter möglich ist.
Des Weiteren sind wir dafür, dass die Bindungswirkung auf zwei Jahre verlängert wird, sodass das Aussitzen von Bürgerentscheiden nicht mehr so leicht möglich ist und genügend Zeit vorhanden ist, einen Bürgerentscheid umzusetzen.
Ein ganz wichtiger weiterer Punkt ist, dass wir den Initiatoren eines Bürgerentscheids die Möglichkeit geben, den Bürgerentscheid, wenn er nicht umgesetzt wird, justiziabel zu machen. Das heißt, dass sie ein Klagerecht auf Umsetzung des Bürgerentscheids haben. Hier besteht momentan eine Gesetzeslücke; denn wenn einem Bürgerentscheid zugestimmt wurde, haben die Initiatoren keine Möglichkeit, ihn rechtlich durchzusetzen. Sie werden im Grund allein im Regen stehen gelassen.
Von daher ist es ganz wichtig, dass die genannten Instrumente eingeführt und in das Gesetz aufgenommen werden. Sonst erfolgt genau das Gegenteil dessen, was gewünscht wird, nämlich dass die Bürger mit eingebunden und in die Verantwortung einbezogen werden, weil man Entscheidungen aussetzen kann. Dadurch wird man dem Bürgerwillen nicht gerecht, und es wird wieder einmal einer Politikverdrossenheit Vorschub geleistet, weil der Bürger, der seinen Willen geäußert hat, ins Leere läuft und doch etwas anderes gemacht wird. Dann wächst der Unmut über die Politik und die Politiker. Dem müssen wir entgegentreten. Wir müssen den Willen des Bürgers ernst nehmen, und daher bitten wir, unseren Gesetzesvorschlag in den anstehenden Diskussionen zu unterstützen.
Den Gesetzesvorschlag der SPD-Fraktion finden wir charmant; denn er enthält viele Elemente, die auch wir haben wollen, und weitet sie sogar noch auf Landkreisebene aus. Das wäre der nächste Antrag gewesen, den wir nach dem vorliegenden eingereicht hätten. Aber man kann das auch zusammenpacken. Auf jeden Fall freuen wir uns, dass wir auch über den Antrag der SPD diskutieren werden, und tun an dieser Stelle eine große Sympathie für ihn kund.
An die CSU möchte ich noch eine Bitte richten: Nehmen Sie den Bürger als unseren Souverän ernst! In Artikel 2 unserer Verfassung heißt es: "Bayern ist ein Volksstaat". Deshalb muss man die Willensbildung, die vom Bürger – auch in Bürgerentscheiden und Volksentscheiden – ausgeht, ernst nehmen.
An dieser Stelle möchte ich etwas zum Herrn Ministerpräsidenten sagen; bitte geben Sie es ihm weiter. Er betont in letzter Zeit immer häufiger, dass er eine Koalition mit dem Volk eingeht. Das halte ich, mit Verlaub gesagt, für eine etwas arrogante Aussage. Denn das Volk ist der Souverän und verleiht der Politik und den Politikern Macht auf Zeit. Wenn man nun sagt, man geht eine Koalition mit dem Souverän ein, zieht man entweder den Souverän auf die eigene Ebene herunter oder erhöht sich selbst. Beides ist nicht im Sinne einer vernünftigen Demokratie. Deswegen bitte
ich Sie: Sagen Sie ihm einen schönen Gruß von mir, wenn er wieder da ist. Er soll das Gerede bitte lassen; denn es ist im Grunde unwürdig.
Sehr geehrte Frau Präsidentin, liebe Kolleginnen und Kollegen! Ich möchte gerne zusammenhängend unseren Gesetzentwurf zur Verbesserung von Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden begründen und die Position meiner Fraktion zum Gesetzentwurf der FREIEN WÄHLER in gleicher Sache darlegen. Am 1. Oktober 1995 haben die Bürger Bayerns Geschichte geschrieben und durch einen Volksentscheid das Recht auf Bürgerbegehren und Bürgerentscheid erwirkt. Mittlerweile fanden in Bayern fast 2.600 solcher direktdemokratischer Verfahren auf kommunaler Ebene statt.
Trotz dieser Erfolgsgeschichte ist es Zeit für einige Verbesserungen; denn mit dem Gesetz zur Änderung der Gemeindeordnung und der Landkreisordnung vom 26. März 1999, das von der CSU-Landtagsmehrheit im 14. Bayerischen Landtag alleine beschlossen wurde, wurde der Gestaltungsspielraum, den der Bayerische Verfassungsgerichtshof in seiner Entscheidung vom 29. August 1997 aufgezeigt hatte, nicht ausreichend genutzt. Darüber hinaus machen die Erfahrungen aus den Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden der vergangenen Jahre Änderungen erforderlich, mit denen unter anderem auch Rechtslücken geschlossen werden.
Der SPD-Fraktion geht es mit dem von ihr vorgelegten Gesetzentwurf um vier wesentliche Verbesserungen.
Zum Ersten soll geregelt werden, dass Unterschriften bis zur Zulässigkeitsentscheidung des Gemeinderats nachgereicht werden können. Die Unterschriften sollen also auch noch nach der Einreichung des Bürgerbegehrens bei der Gemeinde bzw. dem Landkreis gesammelt werden können, weil die Initiatoren eines Bürgerbegehrens das Erreichen des gesetzlich vorgeschriebenen Unterschriftenquorums nie genau feststellen können, da unklar ist, wie viele Unterschriften etwa wegen eines Zweitwohnsitzes, wegen Doppeleintragungen oder auch unleserlicher Schrift ungültig sind.
Zum Zweiten geht es uns um die Erweiterung der Schutz- oder Sperrwirkung des Bürgerbegehrens. Nach derzeitiger Rechtslage darf dann, wenn die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens festgestellt ist, bis zur Durchführung des Bürgerentscheids keine dem Begehren entgegenstehende Entscheidung der Kommu
nen mehr getroffen oder mit dem Begehren einer derartigen Entscheidung begonnen werden; es sei denn, zu diesem Zeitpunkt hätten rechtliche Verpflichtungen hierzu bestanden.
Mit unserem Gesetzentwurf wollen wir diese Schutzoder Sperrwirkung erweitern, um den späteren Bürgerentscheid vor der Schaffung von vollendeten Tatsachen besser zu schützen. Daher sollen bereits ab der Einreichung des Bürgerbegehrens bis zur Zulässigkeitsentscheidung keine dem Begehren entgegenstehenden Entscheidungen mehr getroffen werden dürfen - es sei denn, dass rechtliche Verpflichtungen dazu bestehen.
Ebenso soll die Schutz- und Sperrwirkung auf Antrag der Vertreter des Bürgerbegehrens dann eintreten und zwar für einen Monat -, wenn die Hälfte der notwendigen Unterschriften eingereicht worden ist. Wir sind der Auffassung, dass diese Erweiterung weder gegen die Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs vom 29.08.1997 noch gegen die Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs vom 13.04.2000 verstößt. Wir haben dies in der sehr ausführlichen Begründung zu diesem Punkt dargelegt.
Zum Dritten wollen wir das Verbot beseitigen, wonach Bürgerentscheide nicht am Tag einer Wahl oder einer Abstimmung über einen Volksentscheid oder während der Eintragungsfrist für ein Volksbegehren stattfinden dürfen. Warum nach Artikel 10 des Gemeinde- und Landkreiswahlgesetzes am Tag einer Bezirks-, Landtags-, Bundestags- oder Europawahl, am Tag einer Abstimmung über einen Volksentscheid oder während der Eintragungsfrist für ein Volksbegehren keine Gemeinde- oder Landkreiswahlen oder sonstige Abstimmungen stattfinden dürfen - ebenso wie keine Bürgerentscheide - und am Tag einer Gemeinde- und Landkreiswahl ebenfalls keine sonstigen Abstimmungen - also auch keine Bürgerentscheide -, ist allenfalls aus praktischen Erwägungen, nicht aber aus verfassungsrechtlichen Gründen herzuleiten. Weder ist die Wahlfreiheit tangiert, wenn am Tag von Wahlen auch Bürgerentscheide in den Kommunen stattfinden, noch ist die Abstimmungsfreiheit bei den Bürgerentscheiden tangiert, wenn sie am Tag einer Wahl stattfinden.
Die Vorschrift des Artikels 10 des Gemeinde- und Landkreiswahlgesetzes soll daher aufgehoben und zugleich festgelegt werden, dass Bürgerentscheide am selben Tag wie Wahlen und andere Abstimmungen stattfinden sollen, wenn es von der Fristeinhaltung her möglich ist. Vielleicht wirkt dies auch der allseits beklagten Wahlmüdigkeit entgegen.
Viertens und letztens wollen wir ein Klagerecht der Vertreter des Bürgerbegehrens auf Umsetzung des Bürgerentscheids in das Gesetz einfügen. Mit einem solchen Klagerecht wird eine Gesetzeslücke geschlossen; denn wenn der Bürgermeister einen Gemeinderatsbeschluss nicht umsetzt, hat der Gemeinderat die Möglichkeit, Klage beim Verwaltungsgericht zu erheben. Wenn aber ein Bürgerentscheid, der ja einem Gemeinderatsbeschluss gleichgestellt ist, nicht umgesetzt wird, haben die Bürgerinnen und Bürger keinen Anspruch auf Durchsetzung des Bürgerentscheids, zumindest keinen einklagbaren. So haben es die Verwaltungsgerichte in Bayern bisher festgestellt.
Die SPD will diese Rechtslücke schließen und ein Klagerecht vor dem Verwaltungsgericht auf Durchsetzung des Bürgerentscheids gesetzlich festschreiben. Es lässt sich kein vernünftiges Argument dagegen finden, dass die vertretungsberechtigten Personen des Bürgerbescheids den im Bürgerentscheid zum Ausdruck gekommenen Willen der Bürgerschaft auch klageweise durchsetzen und ihnen somit das Klagerecht zuzugestehen ist. Der Gesetzentwurf der FREIEN WÄHLER sieht ebenso wie unser Gesetzentwurf diese Klagebefugnis vor. In diesem Punkt besteht also Übereinstimmung. Näher müssen allerdings die anderen beiden Punkte des Gesetzentwurfs der FREIEN WÄHLER betrachtet werden.
Hier schlagen sie zum einen andere Gemeindegrößen bei der Staffelung der Zustimmungsquoren beim Bürgerentscheid vor. Bisher gilt, dass bei einem Bürgerentscheid die gestellte Frage in dem Sinne entschieden ist, in dem sie von der Mehrheit der abgegebenen gültigen Stimmen beantwortet wurde, sofern die Mehrheit in Gemeinden bis 10.000 Einwohnern mindestens 20 vom Hundert, in Gemeinden bis zu 100.000 Einwohnern mindestens 15 vom Hundert und in Gemeinden darüber 10 vom Hundert der Stimmberechtigen beträgt. Nach ihrem Gesetzentwurf soll das Quorum von 20 % nicht mehr gelten für Gemeinden bis zu 50.000 Einwohner, sondern nur noch für eine Gemeindegröße bis 10.000 Einwohner. 15 % sollen es künftig sein für Gemeinden mit einer Größe bis 50.000 Einwohner; ab 50.000 Einwohner soll das Quorum 10 % betragen.
Aus einer Tabelle im 15-Jahres-Bericht bayerischer Bürgerbegehren und Bürgerentscheide vom November 2010 geht hervor, dass in der Tat in kleineren Gemeinden bis 5.000 Einwohner das Zustimmungsquorum von 20 % nahezu immer erreicht wird. Lediglich 10,5 % erreichen das Quorum nicht. In Gemeinden und Städten mit mehr Einwohnern wird dieses Quorum hingegen seltener erreicht. Besonders problematisch erweisen sich hier Gemeinden mit einer Größe von 10.000 bis 50.000 Einwohnern und zwischen
50.000 und 100.000 Einwohnern, wo 20 % bzw. 16,7 % der Bürgerentscheide scheitern. Um die Chancen zu erhöhen, dass auch in Gemeinden über 5.000 Einwohnern das gesetzliche Zustimmungsquorum von 20 % erreicht wird, macht es also durchaus Sinn, diesem Quorum eine kleinere Gemeindegröße zuzuweisen.
Warum dann allerdings bei allen drei Quoren die Gemeindegrößen geändert werden, ist unverständlich. Verständlicher und einfacher wäre es, ein Zustimmungsquorum von 15 % bis zu einer Gemeindegröße von 100.000 Einwohnern festzulegen und das Zustimmungsquorum von 10 % für Städte mit mehr als 100.000 Einwohnern festzusetzen, so wie es bisher der Fall ist.
Zum anderen wollen die FREIEN WÄHLER in ihrem Gesetzentwurf die Bindungswirkung des Bürgerentscheids von jetzt einem Jahr auf zwei Jahre verlängern. Dies sehen wir vor dem Hintergrund der Rechtsprechung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs als sehr problematisch. In seiner Entscheidung vom 13.04.2000 hat der Bayerische Verfassungsgerichtshof zu seinen in der Entscheidung vom August 1997 aufgestellten Grundsätzen zur Bindungswirkung Folgendes ausgeführt:
Soweit in anderen Bundesländern längere Bindungswirkungen als im geltenden bayerischen Recht angeordnet sind, geht dies in der Regel mit höheren Zustimmungs- und Beteiligungsquoren einher, die in einer Reihe von Ländern 25 % und 30 % betragen.
Mit Ihrem Vorschlag sehen wir das Risiko verbunden, dass dann im Gegenzug das Zustimmungsquorum beim Bürgerentscheid erhöht werden müsste. Senkung des Quorums und Verlängerung der Bindungswirkung gehen unserer Meinung nach nicht zusammen.
Wir werden bei aller Sympathie für Ihre Vorschläge zur Verbesserung der direkten Demokratie darüber im Ausschuss diskutieren müssen, was sicherlich spannend sein wird. Allerdings – Herr Kollege Streibl, Sie haben es schon selber angesprochen – können wir nicht nachvollziehen, warum Sie nicht spiegelbildlich gleich auch die Änderungen der Landkreisordnung mit in den Gesetzentwurf aufgenommen haben. Auch das ist in der Ausschussberatung noch klärungsbedürftig. Sie halten unseren Entwurf für charmant, wir halten Ihren Entwurf für sympathisch.
Vielen Dank, Herr Dr. Wengert. - Als Nächster hat sich Kollege Andreas Lorenz für die CSU-Fraktion zu Wort gelmeldet. Bitte schön, Herr Lorenz.
(vom Redner nicht autori- siert) Sehr geehrte Damen und Herren, werte Kollegen! Wir haben in Bayern eine lange Tradition, was Volksentscheide auf Landesebene und kommunaler Ebene anbetrifft. Ich schließe mich der Wertung des Kollegen Dr. Wengert ausdrücklich an: Es ist eine Erfolgsgeschichte. Sie haben selbst gesagt, es gibt mehrere Tausend erfolgreiche kommunale Bürgerentscheide. Das ist eine Erfolgsgeschichte in der jetzigen Rechtslage.
Sie sind in einem Punkt zu der Auffassung gekommen, der ich mich anschließe, dass beides, nämlich die Absenkung der Beteiligungsquoren und die Verlängerung der Bindungsfrist, nicht geht. Wenn man grundsätzliche Änderungen macht, müssen sie sehr gründlich überlegt und vor allem abgewogen sein.
Nun zu den Vorschlägen im Einzelnen. Senkung des Abstimmungsquorums: Ich möchte vorausschicken, dass im ursprünglichen Volksentscheid zu mehr Demokratie, zur Einführung des Bürgerbegehrens überhaupt kein Quorum vorgesehen war. Es war eine Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs, der entsprechende Quoren für notwendig erachtet hat. Es war also nicht nur die Politik, die sie eingeführt hat, sondern die Zustimmungsquoren sind höchstrichterlich bestätigt worden. Auch die jetzt bestehenden Quoren sind in der Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs vom Jahre 2000 nicht angegriffen worden.
Man könnte natürlich an der einen oder anderen Stelle die Quoren senken, aber man muss da sehr vorsichtig sein. Ich persönlich sehe dafür angesichts der Erfolgsgeschichte der Bürgerbegehren in Bayern keine wirklich zwingenden Erfordernisse. Das wird auch von kommunalen Trägern, nämlich Städtetag, Gemeindetag und Landkreistag explizit mit Statistiken belegt. Wir befinden uns in der Ersten Lesung. Darum sollte man Änderungen nicht grundsätzlich ausschließen, aber für zwingend erforderlich halte ich es nicht.
Zur Verlängerung der Bindungswirkung des Bürgerentscheids auf zwei Jahre: Wie bereits erwähnt worden ist, war die Bindungswirkung zunächst drei Jahre. Das ist durch höchstrichterliche Entscheidung quasi moniert worden, worauf der bayerische Gesetzgeber ein Jahr als Bindungswirkung festgelegt hat.