Gesetzentwurf der Abgeordneten Margarete Bause, Sepp Daxenberger, Ulrike Gote u. a. und Fraktion (BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN) zur Stärkung der direkten Demokratie Verbesserung des Volksentscheids (Drs. 16/3936) - Zweite Lesung
Gesetzentwurf der Abgeordneten Markus Rinderspacher, Franz Schindler, Helga SchmittBussinger u. a. und Fraktion (SPD) zur Änderung des Landeswahlgesetzes (Drs. 16/4015) - Zweite Lesung
Gesetzentwurf der Abgeordneten Markus Rinderspacher, Dr. Linus Förster, Helga SchmittBussinger u. a. und Fraktion (SPD) zur Änderung der Verfassung, des Landeswahlgesetzes und des Gemeinde- und Landkreiswahlgesetzes (Absenkung des aktiven Wahlalters auf 16 Jahre bei Wahlen, Volksbegehren und Volksentscheiden sowie Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden) (Drs. 16/4039) - Zweite Lesung
Ich eröffne die Aussprache. Im Ältestenrat wurde hierzu eine Redezeit von 15 Minuten pro Fraktion vereinbart. Erste Rednerin ist nach der schriftlichen Vorlage Frau Kollegin Tausendfreund. Ich bitte Sie ans Pult.
Herr Präsident, liebe Kolleginnen und Kollegen! Spätestens nach dem erfolgreichen Volksentscheid zum Nichtraucherschutz ist es jetzt an der Zeit, mehr Mut zu zeigen, und die Bürgerinnen und Bürger öfter als bisher und zu mehr Themen in die politischen Entscheidungen einzubeziehen. Am vorletzten Sonntag haben die Menschen gezeigt, dass sie sich interessieren, sich informieren, dass sie zu Sachfragen gefragt werden wollen und verantwortungsbewusst entscheiden. Nun gilt es, die Kultur der demokratischen Mitbestimmung zu fördern und auszubauen. Der Volksentscheid in Bayern ist zwar ein bewährtes Mitbestimmungsinstrument, aber er ist verbesserungswürdig. 64 Jahre nach Einführung des Instruments Volksbegehren und Volksentscheid ist es Zeit, Bilanz zu ziehen und notwendige Korrekturen vorzunehmen.
Augenfällig ist, dass es viel zu selten zu einem Volksentscheid kommt. Zwölf Jahre hat die Bevölkerung warten müssen, bis sie endlich wieder über eine
Volksinitiative abstimmen und die Entscheidung selbst in die Hand nehmen konnte. Zwölf Jahre ist es bereits her, seit wir über die Abschaffung des Senats entschieden haben. In der Geschichte des Volksentscheids gab es in 64 Jahren insgesamt nur sieben Abstimmungen, die auf eine Volksinitiative zurückzuführen waren. Vier davon waren erfolgreich.
Die Hürde, nach der sich 10 % der Wahlberechtigten innerhalb von nur zwei Wochen als Unterstützer für ein Volksbegehren eintragen müssen, ist für die Volksinitiativen fast unüberwindlich. Nur mit sehr zugespitzten, wenn nicht sogar populistisch angehauchten Forderungen und einem hohen Werbeaufwand lässt es sich erreichen, 940.000 Menschen dazu zu bewegen, sich für das angestrebte Ziel auf den Weg ins Rathaus zu machen. Hinzu kommt, dass die Öffnungszeiten in der Regel höchst arbeitnehmerunfreundlich sind. Diejenigen, denen es aus unterschiedlichen Gründen nicht möglich ist, ins Rathaus zu gehen, sei es wegen des Berufs, wegen Urlaubs, Krankheit, wegen einer Behinderung oder wegen Gebrechlichkeit, sind von vornherein ausgeschlossen, weil es das Instrument der brieflichen Eintragung nicht gibt. Viele Themen sind ausgeschlossen. Sie können wegen der engen Gesetzesauslegung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs nicht zur Abstimmung gestellt werden, weil sie finanzielle Auswirkungen haben.
Obwohl der Verfassungstext nur Abstimmungen über den Staatshaushalt als Ganzes ausschließt, wurde das Transrapid-Volksbegehren wegen seiner noch dazu positiven finanziellen Folgen für den Staatshaushalt zurückgewiesen. Damit bleiben nur noch wenige Themen übrig, über die ein Volksentscheid stattfinden kann. Es ist nämlich die Regel und nicht die Ausnahme, dass Sachentscheidungen mit Kosten oder Einsparungen verbunden sind.
Wir wollen deshalb die Anzahl der notwendigen Unterschriften auf 5 % senken, die Eintragungsfrist auf einen Monat verlängern, die briefliche Eintragung ermöglichen und Entscheidungen mit finanziellen Auswirkungen stattfinden lassen.
Schauen wir über den Tellerrand hinaus: In der Schweiz reichen 100.000 Unterschriften für eine Volksinitiative. Die Unterschriften können über 18 Monate hinweg gesammelt werden. Selbst für die europäische Bürgerinitiative sind europaweit nur insgesamt eine Million Unterschriften erforderlich. In den verschiedenen Entwürfen für den Volksentscheid auf
Bundesebene, die durch unseren Volksentscheid wieder angestoßen wurden, werden zwischen einer Million und gut drei Millionen Unterschriften beziehungsweise 5 % auf die gesamte Bevölkerung der Bundesrepublik bezogen, vorgeschlagen. Nur im FDP-Vorschlag sind 10 % aufgeführt.
Die Liste der gescheiterten Volksbegehren in Bayern, die es bei einer Absenkung auf 5 % geschafft hätten, macht es deutlich: 1967 war das eine der drei Initiativen zur christlichen Gemeinschaftsschule mit 9,3 %. 1977 gab es das Volksbegehren zur Lernmittelfreiheit, das auf 6,4 % kam. Ebenfalls 1977 gab es das Volksbegehren zur Veränderung der Zusammensetzung des Bayerischen Senats mit 5,9 %. Im Jahr 2000 gab es das Volksbegehren "Die bessere Schulreform" mit 5,7 % und im Jahr 2004, vielleicht haben Sie es noch in Erinnerung, ist das Volksbegehren "Aus Liebe zum Wald" mit 9,3 % knapp gescheitert. All diese Volksbegehren erreichten einen hohen Grad der Aufmerksamkeit der Bevölkerung. Es wurde viel diskutiert, und die Menschen hätten es verdient, über die Gesetzentwürfe auch abstimmen zu dürfen. 1946 mag die 10%-Hürde aus Vorsicht hoch angesetzt worden sein, aus Angst vor radikalen Kräften oder aus Angst vor Gruppen, die nur Einzelinteressen verfolgen und die Mehrheit dominieren könnten. Nach all den Erfahrungen, die wir mit den verschiedenen Mitbestimmungsinstrumenten inzwischen aber sammeln konnten, bestehen diese Gefahren auch bei einer Lockerung der derzeitigen Hürden nicht. Unsere Gesellschaft hat sich zu einer Informationsgesellschaft entwickelt. Heute bestehen ganz andere, sehr schnelle Möglichkeiten, sich auch über komplexe Sachverhalte schlau zu machen.
Auch ein Vergleich mit dem kommunalen Bürgerentscheid lohnt sich. Je nach Einwohnerzahl müssen zwischen 10 % in den kleineren Kommunen und 3 % in der Landeshauptstadt München Unterschriften der Wahlberechtigten gesammelt werden, ohne eine Frist der Sammlung und in freier Sammlung. Folgt man der Systematik des kommunalen Bürgerentscheids - je größer die Kommune, desto weniger Unterschriften so wäre es bei einem bayernweiten Volksbegehren sogar vertretbar, noch unter die 5 % zu gehen. In den Kommunen können außerdem Entscheidungen getroffen werden, die etwas kosten. Für das Bürgerbegehren in München zur Untertunnelung des Mittleren Ringes waren nur 3 % der Unterstützerunterschriften nötig, um die Abstimmung zu ermöglichen. Der Bürgerentscheid war und ist noch immer mit erheblichen Kosten verbunden.
Es gibt keinen vernünftigen Grund, es den Bürgerinnen und Bürgern zu verwehren, über den Einsatz ihrer Steuergelder selbst zu entscheiden. Möglicher
weise gingen die Bürgerinnen und Bürger sogar sorgsamer mit dem Geld um als die politischen Entscheidungsträger. Wenn man beispielsweise den Kauf der Hypo Group Alpe Adria - HGAA - und den extrem schlechten Kaufvertrag der Bevölkerung zur Entscheidung vorgelegt hätte, hätte der Kauf der HGAA durch den Freistaat wahrscheinlich keine Chance gehabt.
Wer das Selbstverständnis der Menschen fördern will, sich mit Sachfragen auseinanderzusetzen und sich mit unserem Staat zu identifizieren, anstatt auf die Politiker zu schimpfen und sich abzuwenden, der muss attraktive Möglichkeiten der Mitbestimmung, den Rahmen für eine echte Mitmachdemokratie schaffen. Dazu gehört auch, dass der Kreis der Akteure erweitert wird.
Es ist überfällig, das Wahlalter beziehungsweise das Abstimmungsalter für alle Wahlen und Abstimmungen, egal ob Bürgerentscheid oder Volksentscheid, von 18 auf 16 Jahre zu senken. Ich komme hier zu dem Gesetzentwurf der SPD. Mit so einer Senkung des Wahlalters können wir der jüngeren Generation zeigen, dass sie ernst genommen wird. Wir können sie animieren, sich frühzeitig für politische Zusammenhänge zu interessieren. Wir können fördern, dass sie sich selbst um die Gestaltung ihrer Zukunft kümmern, und wir können der vielbeklagten Politikverdrossenheit entgegenwirken. Schließlich wird zu Recht immer wieder darauf hingewiesen, dass sich bei den Jugendlichen eine Staatsferne breitmacht, die destruktive Auswirkungen haben kann. Der Bayerische Jugendring fordert sogar eine Absenkung des Wahlalters auf 14 Jahre. Sechs Bundesländer haben das Wahlalter für Kommunalwahlen gesenkt. In Bremen dürfen 16-Jährige die Bürgerschaft wählen und in Österreich darf die jüngere Generation bei den Europawahlen mitwählen. Es ist wichtig, auch in Bayern ein deutliches Zeichen für mehr Demokratie zu setzten. Es ist an der Zeit, auf die jungen Menschen zuzugehen.
Sehr geehrter Herr Präsident, verehrte Kolleginnen und Kollegen, Hohes Haus! Mit den zwei Gesetzentwürfen, die wir jetzt in den Tagesordnungspunkten 19 und 20 - zu Tagesordnungspunkt 21 spricht Herr Kollege Förster - in Zweiter Lesung behandeln, soll eine Verbesserung der Teilnahmemöglichkeit bei Volksentscheiden und Volksbegehren erreicht werden. Verehrte Kolleginnen und Kollegen, in diesem Hohen Hause sind wir uns
wohl einig, dass Demokratie in erster Linie vom Engagement der Bürgerinnen und Bürger und von ihrer Beteiligung an allen Wahlen lebt. Die aktiven Beteiligungsmöglichkeiten per Volksbegehren und Volksentscheide in Bayern verdanken wir einem Sozialdemokraten, nämlich dem ersten Bayerischen Ministerpräsidenten Wilhelm Hoegner.
Das macht nicht nur die Sozialdemokraten stolz, das darf alle Bayern stolz machen, auch Sie, Herr Kollege.
Sehr geehrte Damen, meine Herren, während der Gewaltherrschaft des Nationalsozialismus hat sich Hoegner als einer der maßgebenden Verfassungsväter mit der gesetzlichen Festlegung von Volksentscheiden befasst. Schon am 1. Dezember 1946 hat er mit der Aufnahme in die Bayerische Verfassung für direkte Demokratie im Nachkriegsbayern gesorgt. Wir sind stolz darauf, das habe ich schon gesagt, aber ich wiederhole es sehr gerne. In allen anderen Länderverfassungen sind diese Festlegungen erst deutlich später aufgenommen worden.
In allen 16 Bundesländern gibt es diese direkte Demokratie, nur nicht auf Bundesebene. Etliche Chancen wurden auf Bundesebene vertan, obwohl es in allen Bundestagsfraktionen Befürworter gab. Wie ich nachgelesen habe, war auch der damalige Ministerpräsident Edmund Stoiber einer der Befürworter. Aber leider gab es dafür keine Mehrheit.
In der gemeinsamen Verfassungskommission von 1992/93 erhielt ein Vorschlag von SPD und GRÜNEN zwar eine einfache Mehrheit, scheiterte jedoch an der notwendigen Zweidrittelmehrheit. Ein erneuter Gesetzentwurf vom Jahr 2002 scheiterte ebenso. So war es auch bei weiteren Versuchen. Es gab eben eine konsequente Ablehnung durch die CDU/CSU.
Wir sind uns wohl alle einig: Gerade in Zeiten rückläufiger Wahlbeteiligung, wachsender Politikverdrossenheit und der Erosion der politischen Parteien ist es geboten, auch zwischen den Wahlen Mitwirkungsmöglichkeiten und Mitwirkungsrechte zu stärken. Direkte Demokratie führt nämlich zu mehr Information, zur Diskussion, zur Mitwirkung und zu mehr Akzeptanz und Transparenz sowie zur stärkeren
Integration und Identifikation. Zusammengefasst: Sie führt zu einem lebendigeren und aktiven Gemeinwesen.
Gerade weil der Freistaat schon seit 1946 über so positive und bewährte Erfahrungen verfügt, ist es notwendig, sich auch auf Bundesebene für eine entsprechende Umsetzung zu verwenden. Es ist deshalb nicht nachvollziehbar, weshalb die CSU und Teile der FDP einen gleichgerichteten Antrag der SPD von Ende vergangenen Jahres im Rechts- und Verfassungsausschuss abgelehnt haben. Wie gut das alles funktioniert, haben wir schließlich am 4. Juli erfahren. Von 9,4 Millionen Stimmberechtigten gaben 37,7 % ihre Stimme ab. Das heißt aber auch: 5,8 Millionen haben von ihrem Stimmrecht keinen Gebrauch gemacht.
Meine sehr geehrten Damen, meine Herren, unser Gesetzentwurf will Verbesserungen beim Volksbegehren erreichen, und zwar erstens mit der Verlängerung der Eintragungsfrist von jetzt 14 Tagen auf einen Monat, zweitens mit der sogenannten freien Unterschriftensammlung und drittens mit der Erweiterungsmöglichkeit, dass Stimmberechtigte, wenn sie unter anderem wegen Krankheit, hohen Alters oder körperlicher Behinderung verhindert sind, sich in Gemeinderäumen einzutragen, jemanden beauftragen können, für sie diese Eintragung vorzunehmen. Diese Möglichkeit ist übrigens in § 22 Absatz 1 Nummer 3 der Landeswahlordnung normiert.
Wir wollen die Möglichkeiten so erweitern, dass jemand an einem Volksbegehren auch per Briefwahl teilnehmen kann. Was bei einer Wahl recht ist, sollte auch bei einem Volksbegehren recht sein. Ich meine auch, dass eine entsprechende Erweiterung völlig unproblematisch ist. Deswegen erscheint es mir unverständlich, warum CSU und FDP mit ihrer Ablehnung Wahlberechtigte, die unter Handicaps leiden, von der Teilnahme am Volksbegehren ausschließen wollen.
Kurz noch etwas zur freien Unterschriftensammlung und zu der Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs vom 31. März 2000, weil diese häufig zur Gegenargumentation verwendet wird: Die Richter haben in ihrer Entscheidung zwar ausgedrückt, dass es unter anderem bedenklich wäre, wenn der Bürger auf der Straße auf eine Unterzeichnung eines Begehrens angesprochen wird und dabei möglicherweise, was nicht zwingend der Fall sein muss, dazu gedrängt oder unzulässig beeinflusst werden könnte.
Beim Bürgerbegehren auf kommunaler Ebene hält der Verfassungsgerichtshof eine freie Unterschriftensammlung sehr wohl für vertretbar. Allerdings hat er
dem Gesetzgeber aufgegeben, ein Beteiligungs- und Zustimmungsquorum einzuführen. Das ist per Gesetz am 29. März 1999 geschehen.
In der Entscheidung vom 31. März 2000 zum Gesetzentwurf der Initiative "Mehr Demokratie", übrigens mit einer Vielzahl von Änderungen, sehen wir aber keine grundsätzliche Festlegung gegen die Einführung einer freien Unterschriftensammlung beim Volksbegehren. In sechs Bundesländern gibt es nämlich neben der Eintragung in gemeindlichen Amtsräumen auch die freie Unterschriftensammlung.
Es spricht auch nichts gegen eine Verlängerung der Eintragungsfrist von derzeit 14 Tagen auf einen Monat. Elf Bundesländer verfügen bereits über diese Möglichkeit. Dort besteht für die Eintragungsfrist, man höre und staune, sogar eine Bandbreite zwischen zwei und acht Monaten. Das ist schon ein gewaltiges Mehr. In sechs Bundesländern sind die Quoren auf zwischen 8,5 und 5,5 % gemindert. Eine Absenkung von 10 auf 5 % halten wir daher für machbar; dies entspricht unserer Auffassung von einem verfassungsmäßigen Quorum.
Wir schlagen nunmehr vor, eine freie Unterschriftensammlung zuzulassen und die Eintragungsfrist für das Volksbegehren auf einen Monat anzuheben.
Auch die Kollegen der GRÜNEN schlagen dies vor, verbunden mit einer Teilnahmemöglichkeit durch eine briefliche Eintragung. Auch dem werden wir mit Freude zustimmen.
Wir gehen auch davon aus, dass sich die Rechtssprechung für eine Ausnahme bei der Zulassung haushaltsrelevanter Gesetzentwürfe beim Volksbegehren und dem später erfolgenden Volksentscheid weiterentwickeln wird.
In Verfassungsgerichten anderer Bundesländer hält man schon längst nicht mehr an einer engen Auslegung des sogenannten Budgetrechts der Parlamente fest. Dies stimmt ermutigend. Es ist ermutigend, dass die Hürde auch in Bayern genommen wird. Zur Erinnerung sage ich: Das Volksbegehren gegen den Transrapid ist am Schutz dieses Budgetrechts gescheitert.
Wir stimmen dem Gesetzentwurf der GRÜNEN auch in diesem Punkt zu, auch wenn der Verfassungsgerichtshof Artikel 73 der Bayerischen Verfassung unter die sogenannte Ewigkeitsgarantie des Artikels 75 Absatz 1 Satz 1 der Bayerischen Verfassung gestellt hat.
Nur die demokratischen Grundgedanken der Verfassung unterliegen der Ewigkeitsgarantie, nichts anderes. Nach über 60 Jahren Demokratie kann es gar