Herr Präsident, meine Damen und Herren! Mit ihrer letzten Sitzung am 5. März dieses Jahres hat die Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen ihren Abschlussbericht erarbeitet und mit großer Mehrheit der 32 Mitglieder bei nur drei Gegenstimmen eine große Zahl von Vorschlägen für Bundestag und Bundesrat vorgestellt.
Als Kovorsitzender der Kommission will ich Sie heute im Nachgang zur schriftlichen Information auch mündlich informieren, weil ich glaube, dass diese Kommissionsarbeit nicht unerhebliche Auswirkungen auf die künftige parlamentarische Arbeit in Bund und Ländern, und damit auch in Baden-Würt temberg, und generell auf die Politik des neuen Jahrzehnts und der nächsten Jahrzehnte haben wird.
Zwei große Schwerpunkte, zwei große Blöcke beinhaltet der Kommissionsbericht. Er beinhaltet das Vorschlagsbündel für Bundestag und Bundesrat. Es geht zum einen um Finanzthemen, es geht zum anderen um Verwaltungsthemen. Die Finanzthemen waren mit Sicherheit der Schwerpunkt und der Streitpunkt weit über die anderen Fragen hinaus.
Machen wir uns nichts vor: Die bisherigen Schuldenregeln, die Frage, ob und wie, wie lange und in welcher Höhe die öffentliche Hand Schulden machen darf, haben versagt. Mit über 1 500 Milliarden € hat die Gesamtverschuldung von Bund, Ländern und Gemeinden in den letzten 40 Jahren eine Entwicklung genommen, die so nicht fortgesetzt werden darf. Das heißt, wir waren uns darüber im Klaren, dass das Erarbeiten einer Schuldenregel die zentrale Aufgabe der Kommission war. Deswegen bin ich umso dankbarer, dass genau dazu ein Kommissionsergebnis möglich geworden ist.
Die Kommission hat eine Schuldenregel erarbeitet, die am 1. Januar 2011 verbindlich in Kraft treten soll, die eine Übergangsregelung beinhalten soll und die dazu führt, dass in Stufen auf das Jahr 2020 hin alle Länderhaushalte langfristig in normalen Haushaltsjahren keine weiteren Schulden mehr machen dürfen und der Bundeshaushalt ab 2016 im Grundsatz ohne neue Schulden auskommen soll. Dem Bund bleibt in normalen Haushaltsjahren eine strukturelle Neuverschuldung von höchstens 0,35 % des Bruttoinlandsprodukts erlaubt – ein ehrgeiziges Ziel. Gerade in diesem Jahr entlang der wirtschaftlichen Krise und mehr noch im nächsten Jahr weichen wir von dieser Vorgabe ab. Vermutlich erreichen wir in diesem Jahr einen neuen gesamtstaatlichen Schuldenrekord, der im nächs ten Jahr sogar noch einmal übertroffen werden kann.
Jetzt könnte man sagen: Wenn man Schulden wie noch nie macht, damit Impulse für Arbeitswelt und Wirtschaft finanziell möglich sind, macht eine Schuldenregel keinen Sinn. Ich meine, das Gegenteil ist der Fall. Je mehr man in nicht normalen Haushaltsjahren, in Jahren der wirtschaftlichen Notlage auf Schuldenaufnahmen angewiesen sein mag, umso dringlicher ist die Vorgabe, in normalen Haushaltsjahren, in Jahren einer ordentlichen wirtschaftlichen Entwicklung und Konjunktur seine Aufgaben und Ausgaben ohne neue Schulden zu finanzieren.
Deswegen baue ich darauf, dass nach der Einbringung der Reformvorschläge im März im Deutschen Bundestag und im April im Bundesrat und der Beratung der Kommissionsergebnisse noch in dieser Legislaturperiode des Deutschen Bundestags und vor der parlamentarischen Sommerpause, noch bis Juni bzw. Juli in Bundestag und Bundesrat namentlich eine Änderung des Grundgesetzes mit der notwendigen verfassungsrechtlichen Mehrheit verabschiedet werden kann.
Dabei setze ich darauf, dass – mit Ausnahme von wenigen Ländern – eine große Mehrheit im Bundesrat absehbar ist. Dabei setze ich darauf, dass die Große Koalition im Deutschen Bundestag die Kommissionsergebnisse umsetzen wird, und dabei verweise ich darauf, dass die FDP/DVP
und die FDP-Bundestagsfraktion bei dieser großen Kommissionsarbeit konstruktiv mitgewirkt haben, was auch für die Arbeit vieler anderer Parlamentarier, u. a. von Bündnis 90/Die Grünen, gesagt werden kann.
Das heißt, wir streben an, dass Länderhaushalte in normalen Haushaltsjahren gänzlich ohne neue Schulden aufzustellen und zu vollziehen sind.
Ein generelles Verbot der Schuldenaufnahme ohne jede Ausnahmeregelung wäre allerdings wirklichkeitsfern, unpolitisch und falsch. Deswegen schlagen wir unter enger Begrenzung für den Haushaltsvollzug und den Ausgleich danach und nur für Jahre mit Notlagen oder Naturkatastrophen ergänzend zeitlich begrenzte Ausnahmen vom Verbot der Schuldenaufnahme vor, wobei gleichzeitig Tilgungsregelungen festzulegen sind, die die Rückführung dieser Schulden in absehbarer Zeit gewährleisten.
Die Landtagsvertreter haben zuletzt mit Wortmeldungen in der Kommission, aber auch schon früher mit offenen Briefen und auf andere Weise Bedenken geäußert, Bedenken, was die Haushaltshoheit, das Königsrecht der Landtage für ihren jeweiligen Haushalt, und entsprechende Vorgaben im Grundgesetz anbelangt. Diese Bedenken nahmen und nehmen wir ernst. Gutachten von Ministerien, aber auch von sachverständigen Wissenschaftlern liegen dazu vor.
Natürlich kann man die verfassungsrechtliche Position vertreten, dass aufgrund der Staatlichkeit von Ländern gar keine Vorgaben im Grundgesetz möglich sind. Aber das Grundgesetz macht schon jetzt mit seinen Grundrechten und mit grundlegenden Regelungen eine große Zahl von Vorgaben dazu, wie die Haushaltspolitik in Ländern und Kommunen praktisch vollzogen werden muss. Allein Artikel 3 des Grundgesetzes und das Richterrecht, viele Grundrechte der Bürger – Stichwort Asyl, Stichwort Integration, Stichwort Sozialstaatsprin
zip, Stichwort Rechtsstaatsprinzip – führen dazu, dass unsere bundesweit geltende Verfassung mittelbar und unmittelbar Vorgaben für Landespolitik und Landeshaushaltspolitik sowie für Kommunalpolitik macht. Trotzdem nehme ich diese Einwendungen ernst.
Es gibt aber auch gute verfassungsrechtliche Argumente für den Bericht, für die Mehrheitsmeinung der Kommission. Ein solches Argument liegt in der Verfassungspolitik begründet: Ich behaupte, wenn nicht für eine Schuldenregel, für ein grundsätzliches Schuldenverbot eine Vorgabe im Grundgesetz gemacht wird, erreicht man eine solche Regel für 16 Landesverfassungen mit Wahrscheinlichkeit nicht. Das heißt, ich will einfach bezweifeln – nein, bestreiten –, dass derzeit oder in absehbarer Zukunft in 16 Landtagen der Wille und die Mehrheit für eine entsprechende landesverfassungsrechtliche Regel bestehen. Aber Sparen und ein Schuldenverbot machen auf Dauer nur gesamtstaatlich Sinn, zumal dann, wenn die Schuldenhilfe, eine solidarische Unterstützung aus dem Länderkreis und aus der Bundespolitik, hinzukommt.
Wer anderen hilft, wie es Baden-Württemberg mit diesem Paket zu tun bereit ist, wer anderen Ländern für nahezu ein Jahrzehnt öffentliche Mittel – 800 Millionen € pro Jahr – gibt, kann erwarten, dass in allen Ländern eine entsprechende Schuldenregel, ein Schuldenverbot, die Gegenleistung ist. Denn nur dann wird unter dem Strich für den Bürger, für die nächste Generation und für die Stabilität unserer Währung ein gemeinschaftliches Gesamtergebnis vom Bund und von allen 16 Ländern erreicht.
Ich meine, dass diese Schuldenregel und das Schuldenverbot auch unseren Landtag in der nächsten Zeit und nahen Zukunft betreffen. Wir können und werden jetzt über unsere Landeshaushaltsordnung hinaus auch für unsere Landesverfassung Konsequenzen beraten. Die Frage, welche Veränderungen im Landesverfassungsrecht sinnvoll und notwendig sind, steht jetzt auf der Tagesordnung. Wir kommen in dieser Frage in absehbarer Zeit mit Arbeitsentwürfen auf das Landesparlament zu.
Machen wir uns nichts vor: Wenn spätestens 2020 für alle Länder und damit auch für uns eine verbindliche Regelung, ein grundgesetzliches und landesverfassungsrechtliches Schuldenverbot gilt, wird die Lage in guten und in wirtschaftlich schlechten Jahren schwieriger, ist die Vorgabe ehrgeiziger, als sie jemals in den letzten 40 Jahren für Landtage, Regierungen, Regierungsfraktionen, aber auch für die Opposition gewesen ist.
Mancher sagt nun: Wenn es eine Übergangsphase bis 2020 gibt, besteht die Gefahr, dass in dieser Zeit Missbrauch getrieben wird. Ich meine, dass dies nicht so sein muss und auch nicht so sein wird. Im Gegenteil: Wenn sich alle verpflichten, dass spätestens 2020 keine neuen Schulden mehr gemacht werden dürfen, tut man gut daran, wenn man auf der Wegstrecke nicht durch neue, durch zu hohe neue Schulden die Zinsvorbelastungen für 2020 ff. weiter verschlechtert, weiter erhöht.
Ich behaupte also: Haushaltssanierung, sparsame Ausgabepolitik, Vermeidung von neuen Schulden werden ab heute und in jedem Jahr bis 2020 die Grundlage sein, um die Vorgabe danach dauerhaft zu erreichen. Deswegen werden diese Schuldenregel und das Schuldenverbot nach ihrem Inkrafttreten mit
Sicherheit für die Sachberatungen, aber auch für die Kultur von Politik und den Umgang mit dem Bürger eine Veränderung bedeuten.
Man kann die Frage aufwerfen, womit Konsolidierungshilfen begründbar sind. Es geht immerhin um Zahlungen von jährlich 800 Millionen € über einen Zeitraum von neun Jahren, die für Berlin, Bremen, das Saarland, Schleswig-Holstein und Sachsen-Anhalt erhebliche Zuführungen zum Ausgleich ihrer Landeshaushalte darstellen. Zur einen Hälfte werden die Mittel vom Bund, zur anderen Hälfte von den Ländern aufgebracht. Auf Baden-Württemberg entfällt ein Finanzierungsanteil von neunmal 51,6 Millionen € – dieser Betrag wird jährlich gezahlt –; davon gehen 12 Millionen € zulasten der Kommunen, und 40 Millionen € betreffen netto den Landeshaushalt.
40 Millionen € sind nicht wenig. Wir streiten oftmals um kleinere Beträge. 40 Millionen € pro Jahr sind für viele Aufgaben im Bildungs- und Erziehungsbereich, in der Infrastruktur, in der Unterhaltung unserer Einrichtungen ein Betrag, den man erst einmal verkraften muss.
Meines Erachtens gibt es aber einen Gesamtzusammenhang: Das Jahr 2020 wurde deswegen gewählt, weil Ende 2019 eine „neue Welt“ der Finanzbeziehungen zwischen Bund und allen Ländern beginnt. Der Länderfinanzausgleich, der von uns – ich gestehe dies – denkbar ungern dem Grunde nach, aber noch mehr der Höhe nach gezahlt wird, der auch in Baden-Württemberg Jahr für Jahr Rekordhöhen erreicht, wurde vor sieben Jahren reformiert. Durch diese Veränderung vor sieben Jahren wurde eine kleine – keine durchgreifende, aber doch eine kleine – Verbesserung, eine Verminderung unserer Zahlungen erreicht. Ohne diese Reform würden wir heute einen niedrigen dreistelligen Millionenbetrag mehr bezahlen.
Aber die Gegenleistung für die damalige Veränderung war, dass der Länderfinanzausgleich eine gesetzliche Regelung auf Zeit geworden ist, die Ende 2019 ausläuft. Das heißt, bis dahin aus dem Länderfinanzausgleich herauszukommen ist nahezu unmöglich, fällt zumindest sehr schwer.
Aber danach gibt es diesen Länderfinanzausgleich nicht mehr. Er muss von Grund und Höhe her neu erarbeitet und neu beschlossen werden. Deswegen ist uns u. a. die Partnerschaft mit anderen Zahlerländern – mit Bayern, mit Hessen, mit Hamburg; in diesen Jahren nicht mehr mit Nordrhein-Westfalen – wichtig, damit mit unseren Stimmen, den Stimmen dieser großen Länder im Bundesrat verhindert werden kann, dass eine Neuordnung zu unseren Lasten, eine ungerechte neue Länderfinanzausgleichsregelung beschlossen wird.
2019 ist also das letzte Jahr des derzeit geltenden Länderfinanzausgleichs. Noch eine zweite Zeitachse endet dann: der Aufbau Ost. Die solidarischen Leistungen, aus dem Solidarpakt finanziert, für den Aufbau Ost in der zweiten Generation laufen Ende 2019 aus. Sie gehen in diesen Jahren schon stufenweise von einem Jahr zum nächsten von einem Höchststand von knapp 15 Milliarden € auf null.
Eine dritte Generation an Leistungen für den Aufbau Ost ist nach dem Willen aller, die sich derzeit hierzu positionieren, nicht vorgesehen. Das heißt, Politiker aller Parteien aus West und Ost, aus Bund und Ländern, legen darauf Wert, dass ab 2020 die neuen Länder im allgemeinen Finanzsystem und
nicht mehr im gesonderten Aufbauprogramm ihre Finanzen sicherzustellen haben. Das heißt, auch insofern beginnt eine neue Zeit.
Deswegen glaube ich, dass mit dem Auslaufen der Konsolidierungshilfen und mit dieser Vorgabe dann auch das Saarland, Bremen, Schleswig-Holstein, Berlin und Sachsen-Anhalt ihre Haushalte ohne neue Schulden zu finanzieren haben – trotz Auslaufens des Aufbaus Ost und mit offenem neuen Länderfinanzausgleich –, sodass in der zweiten Hälfte des nächsten Jahrzehnts eine große Aufgabe vor allen liegen wird, die zu diesem Zeitpunkt dann Verantwortung tragen. Weil wir wollen, dass dann für alle Länder eine Bewältigung ihrer Aufgaben ohne neue Schulden finanzierbar ist, halten wir die Konsolidierungshilfen für vertretbar. Sie waren notwendig, damit alle 16 Länder das Diktat der Schuldenregel, des Schuldenverbots, akzeptieren.
Im anderen großen Bereich, den Verwaltungsthemen, geht es einmal um die öffentliche IT, also die Informationstechnik, die Kommunikationstechnik, die Planung, die Errichtung, den Betrieb und eine künftige, noch engere Kooperation zwischen den Ländern und dem Bund. Wir wollen unsere Marktmacht stärken, das Verbindungsnetz verbessern und den Datenaustausch zwischen den Behörden und damit auch die Dienstleis tungen für den Bürger verbessern, wobei die Kosten nicht steigen, sondern eher sinken sollen.
Wir haben einen langjährigen Streit um die Steuerverwaltung beigelegt. Beim Bund gingen einige jahrelang von einer Übertragung der Steuerverwaltung auf den Bund aus. Eine solche Übertragung haben wir ausdrücklich abgelehnt. Effizienz- und Effektivitätsverbesserungen werden wir jetzt erreichen, indem die Steuerverwaltung Landesverwaltung bleibt und trotzdem die Mitwirkungsmöglichkeiten des Bundes im Interesse einer höheren Steuereffizienz – von uns zuerkannt – auf der Vorschlagsliste der Kommission stehen.
Wir haben – und damit schließe ich – zwei letzte Punkte in unserem Kommissionsbericht. Zum einen haben wir die Ergebnisse der Föderalismuskommission I einmal entlang der praktischen Bewährung analysiert. Gerade in diesen Tagen merken wir, dass das Konjunkturpaket II des Bundes – Stichwort Schulen – sich im Graubereich der verfassungsrechtlichen Kompetenzen bewegt. Der Bund darf zwar den Kommunen Geld geben, aber erstens nicht direkt und zweitens nur dort, wo es um Energetik in den kommunalen Schulen geht. Deswegen sind wir bereit, die Finanzhilfekompetenz des Bun des, die bei der Föderalismuskommission I entlang der Sachkompetenzen begrenzt worden ist, in begrenztem Umfang zu öffnen, indem ausschließlich in Fällen von Naturkatastrophen oder von außergewöhnlichen Notsituationen, die sich der Kontrolle des Staates entziehen und die staatliche Finanzlage erheblich beeinträchtigen, Finanzhilfen des Bundes auch dann möglich sein werden, wenn keine materielle Gesetzgebungskompetenz des Bundes dafür besteht. Im Grunde genommen schaffen wir damit eine grundgesetzliche Ausgangslage, die genau dem Rechnung trägt, was sich jetzt in diesen Tagen zwischen Bund, Land und Kommunen in Sachen Schule in der Umsetzung aufgrund des Graubereichs als schwierig erweist und den Kommunen vor Ort Sorgen macht.
Ein letzter Punkt betrifft den Themenbereich Bundesfernstraßenbau. Es ist zwar nur eine Entschließung, ein Auftrag, und
kein konkreter Beschluss, der direkt in eine Neuregelung der Kompetenzen einmündet. Wir nehmen aber zur Kenntnis, dass der Bund Interesse hat und bereit ist, Bundesfernstraßen – also Bundesstraßen zuallererst –, die ohne nationale Bedeutung sind, auf die Länder zu übertragen – in der Planungshoheit, in der Straßenbaulast. Baden-Württemberg ist als Flächenland ausdrücklich dazu bereit, daran interessiert, weil der Haushalt durch strategische Verkehrspolitik, regionale Wirtschaftsförderung bessere Ergebnisse ermöglicht, wenn das Land auch für Bundesstraßen verantwortlich ist. Wenn aber der Bund glaubt, dass er uns seine Straßen verkaufen kann,
dass er Quadratmeter für Quadratmeter noch Geld bekommt, dann täuscht er sich. Straßen sind zwar Vermögenswerte, zuallererst aber eine finanzielle Last. Deswegen werden die entsprechenden Verhandlungen mit der nächsten Bundesregierung mit Sicherheit in die zentrale Frage einmünden: Wie garantiert der Bund aus Bundeshaushaltsmitteln dauerhaft stabil und dynamisch einen Ersatz dafür, dass er die Baulast nicht mehr trägt und diese Baulast auf die Länder übergehen soll?
Da geht es nur um Geld. Aber es geht um viel Geld. Deswegen wird dieses Geschenk von uns nur dann angenommen, wenn uns die entsprechende Finanzierung parallel und in ausreichender Dimension nachgereicht werden kann.
Für die zwei Jahre währende Arbeit danke ich vielen Kollegen in anderen Ländern und aus dem Deutschen Bundestag. Ich danke ausdrücklich auch den Fraktionen des Landtags von Baden-Württemberg, dass sie meine Arbeit begleitet haben und mich unterstützt haben. Dieser Dank gilt neben den Regierungsfraktionen, die ich im Besonderen informiert habe, namentlich auch den Kollegen Drexler und Kretschmann, die als Vertreter der Landtage dabei gewesen sind, die treibende Kräfte gewesen sind. Ich sage Ihnen offen: Ich könnte von dem, was Sie beide erarbeitet und vorgeschlagen haben, nahezu alles über das hinaus, was erreicht worden ist, unterstützen.
Ich glaube, wir haben gemeinsam gesehen, dass die Bereitschaft zu einer größeren Reform bei der Mehrzahl der Länder nicht gerade sehr ausgeprägt gewesen ist und außerhalb Baden-Württembergs längst auch nicht bei allen Parteien so stark wie hier in unserem Land war.
In diesem Sinne will ich Ihnen Kenntnis geben und darf Sie bitten, es mitzutragen, wenn die Landesregierung dann im Juni oder Juli gewillt ist, die entsprechenden Beschlüsse im Bundesrat nicht nur mitzutragen, sondern zu beantragen. Ich glaube, dass von diesem Paket eine erhebliche Wirkung auf die Politik von Bund, Ländern und Kommunen ab sofort, im nächsten Jahrzehnt und dauerhaft ausgehen wird.
Herr Präsident, meine Damen und Herren! Die Konsolidierung und künftige nachhaltige Stabilität der Finanzen in Deutschland ist tatsächlich eine Aufgabe von historischer Dimension. Nach Jahrzehnten einer stark und teilweise explosiv gewachsenen öffentlichen Verschuldung, die die finanziellen Handlungsmöglichkeiten künftiger Generationen bedroht, musste etwas geschehen. Es war die Aufgabe der Föderalismuskommission II, die konstitutionellen Rahmenbedingungen dafür zu schaffen, dass sich künftig beim Bund ebenso wie bei den Ländern die Ausgaben an den Einnahmen orientieren. Das sollte eigentlich ein selbstverständlicher Grundsatz sein.
Ich bin daher als Vertreter der Landtagebank und als Kommissionsmitglied mit beratender Stimme persönlich mit großen Erwartungen in die Kommission gegangen, ziehe aber heute eine nüchterne Bilanz. Ja, es wurde einiges erreicht. Bei einigen Themen wie der Schuldenbremse wurde sogar eine Weichenstellung vollzogen. Aber rundum zufrieden bin ich nicht. Nicht nur, dass manches fehlt, was wir als Vertreter der Landtage für wichtig gehalten haben – Sie haben gerade selbst gesagt, Herr Ministerpräsident, dass Sie dies durchaus auch befürwortet hätten –; zu oft haben Tagespolitik und tagespolitische Profilierungen die Feder geführt, zwar nicht von Baden-Württemberg, aber z. B. von Bayern ausgehend.
Lassen Sie mich zu den wichtigsten Bereichen kommen. Substanzielles wurde durch die Einführung einer Schuldenbremse, die Einschränkung des Korridors der öffentlichen Verschuldung erreicht. Der bisherige Artikel 115 des Grund gesetzes mit seinem veralteten Investitionsbegriff und dem Schlupfloch „Gesamtwirtschaftliches Gleichgewicht“ war eher eine Generalermächtigung für das Schuldenmachen als eine Schuldenbremse. Dies wurde überwunden. Das ist ein großer konzeptioneller Schritt nach vorn, eine neue Errungenschaft, die die öffentlichen Finanzen ein gutes Stück stabiler macht.