können, geschieht das dennoch nicht aus Revanchegründen, sondern weil uns Ihr Regelungsverlangen zum einen nicht konsequent genug ist und zum anderen in Teilen nicht verfassungskonform erscheint.
Erstens. Sie beklagen, dass die jetzige Verfassungslage es den wahl- bzw. abstimmungsberechtigten Bürgerinnen und Bürgern in Sachsen nicht ermöglicht, ohne die Eröffnung eines formellen Gesetzgebungsverfahrens in die Willensbildung und Entscheidungsfindung des Parlaments einzugreifen. Anders ausgedrückt: Ihnen fehlt – wie auch uns – die Möglichkeit, dass Bürgerinnen und Bürger neben der Teilhabe an der Gesetzgebung auch Einfluss auf die politische Willensbildung im Parlament bzw. deren Gegenstände nehmen können. Um diesen Mangel, den wir ebenso sehen und kritisieren, zu beheben, wollen Sie das Institut der qualifizierten Massenpetition einführen. Dies soll durch die Einfügung eines Abs. 2 in Artikel 35 der Verfassung, welcher das Petitionsrecht regelt, geschehen.
Sie verbinden das mit dem offensichtlich an unsere Adresse gerichteten Vorwurf, dass bislang eingebrachte Gesetzentwürfe zur Änderung der Verfassung und der einfachgesetzlichen Ausführungsbestimmungen zu
plebiszitären Elementen die Möglichkeit der Teilhabe des Souveräns an der politischen Willensbildung systemwidrig bei der Gesetzgebung verortet haben. Nach Ihrer Meinung gehört das sachgerecht zum Petitionsrecht. Genau das sehen wir prinzipiell anders.
Schon der von der Linken Liste/PDS und von BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN im November 1990 in den Geschäftsgang des 1. Sächsischen Landtags eingebrachte Verfassungsentwurf, basierend damals auf dem Entwurf der sächsischen Hochschullehrer, siedelte Maßnahmen der politischen Willensbildung und der Gesetzgebung im Abschnitt 10 des Entwurfes an. Dieser wurde eingeleitet durch ein Beschlussrecht, wonach – ich zitiere – „Gesetze oder andere Maßnahmen der politischen Willensbildung die Grundsatzentscheidungen der Landesplanung, der Standortplanung oder der Durchführung von Großvorhaben entweder vom Landtag beschlossen oder unmittelbar vom Volk durch Volksentscheid angenommen werden“.
Dieser Artikel, überschrieben mit „Gesetzesinitiative Beratung“, sah vor, dass Vorlagen zu Gesetzen oder zu anderen Maßnahmen der politischen Willensbildung von der Regierung, den Fraktionen, den Parlamentsgruppen, den Ausschüssen, den Abgeordneten oder durch Volksantrag in den Landtag eingebracht werden können.
Der dann folgende Artikel, bezeichnet als „Volksantrag/ Volksbegehren“, sah vor, dass jeder im Land Wahlberechtigte das Recht hat, mittels Volksantrag den Landtag mit begründeten Gesetzentwürfen oder mit anderen Gegenständen der politischen Willensbildung zu befassen. Für einen derartigen Volksantrag sollte im Übrigen das Quorum von mindestens 10 000 der Wahlberechtigten ausreichend sein.
Warum in aller Welt soll ein solcher Regelungsansatz, dem im Übrigen beispielsweise auch die noch heute geltende brandenburgische Verfassung folgt, systemwidrig und nicht sachgerecht sein?
Nennen wir die Dinge beim Namen, so bleibt Ihr Gesetzentwurf, indem er für die abstimmungsberechtigten Bürgerinnen und Bürger die Möglichkeit der Einflussnahme auf Gegenstände der politischen Willensbildung im Landtag lediglich auf die Rechtsebene Massenpetition hebt, über deren Befolgen durch den Landtag dann nicht mehr abgestimmt werden kann, um Längen hinter unserem Teilhabeansatz zurück. Er geht nicht weiter. Die Möglichkeit des Souveräns, sich konsultativ an den Befassungen des Landtags mit dem Gegenstand der politischen Willensbildung zu beteiligen, ist uns einfach zu gering.
Hinzu kommt, dass zumindest zwei der drei in der öffentlichen Anhörung des Verfassungs- und Rechtsausschusses am 26. Oktober 2016 gehörten Sachverständigen Ihr Vorhaben mit dieser qualifizierten Massenpetition ablehnten.
Prof. Dr. Schiller von der Philipps-Universität Marburg sah in Ihrem Vorhaben, eine Befassungspflicht des Landtags mit den Gegenständen der allgemeinen politischen Willensbildung über das Petitionsrecht einzuführen, gerade den wirklichen Systembruch, den Sie uns bzw. früheren Initiatoren zur Novellierung der Bevölkerungsteilhabe vorwerfen. Es handele sich um einen verkappten Volksantrag, so Prof. Schiller, der einfach nicht in das Petitionsrecht passe. Das ist auf Seite 12 des Anhörungsprotokolls zu dieser öffentlichen Anhörung nachzulesen.
Die vorgeschlagene qualifizierte Massenpetition führe in das Petitionsrecht, das von Verfassungs wegen jeder Person zusteht, eine in diese Institution nicht passende Beschränkung ein. Tatsächlich öffnen Sie diese qualifizierte Massenpetition nur für die in Sachsen wahlberechtigten Bürgerinnen und Bürger, machen also aus dem Jedermannsrecht eine auf Stimmberechtigte reduzierte Möglichkeit der Petition.
Zum anderen führen Sie auch in der Fassung Ihres Änderungsantrages zu Artikel 35 Abs. 2 ein Quorum von mindestens 0,5 % der Wahlberechtigten ein, was ungefähr 17 000 Wahlberechtigten entspricht, damit eine solche Massenpetition überhaupt wirksam wird. Neben der Beschränkung auf Stimmberechtigte haben Sie also noch ein Quorum, damit eine solche Massenpetition hier behandelt wird. Das Jedermannsrecht wird also im Kern ausgehöhlt.
Das sind – so Prof. Schiller und so wir – zwei Beschränkungen, die dem Petitionsrecht völlig fremd sind und die das Petitionsrecht – gleichermaßen ein hohes Verfassungsgut – in seinem Kern berühren.
Der Sachverständige Joachim Kloos, Rechtsanwalt und Fachanwalt für Verfassungsrecht, warf in der Anhörung ein, dass die von Ihnen, sehr geehrte Frau Dr. Muster,
bzw. von der AfD geplante Einführung eines Abs. 2 zu Artikel 35 im Verhältnis zur jetzigen Regelung – Zitat – „keinerlei Mehrwert bringt“, eben auch mit der Begründung, dass der Jedermannscharakter der Petition ausgehöhlt wird.
Zweitens. Des Weiteren betrifft eines der wesentlichen Vorhaben Ihres Gesetzentwurfes – Sie haben es jetzt erläutert – die Einführung eines sogenannten fakultativen Gesetzesreferendums. Ein dazu in der Verfassung einzufügender Artikel 70 a soll festlegen, dass ein vom Landtag beschlossenes Gesetz dem Volk zur Abstimmung vorzulegen ist, wenn dies – und jetzt zitiere ich – „die Staatsregierung, die Mehrheit der Mitglieder des Landtages oder das Volk im Wege einer Referendumsinitiative verlangen.“ Da ist die Staatsregierung mit dabei.
Hierzu machen wir uns uneingeschränkt die außerordentlich treffende Bewertung des Sachverständigen Prof. Dr. Schiller in dieser Anhörung zu eigen, die ich – entnommen dem Blatt 13 des stenografischen Protokolls des Verfassungs- und Rechtsausschusses vom 26. Oktober 2016 – jetzt wörtlich zitiere: „Hier haben wir es mit dem klassischen Plebiszit zu tun, also der Ansetzung einer Volksabstimmung von oben. Dieses Verfahren zieht doch wesentliche Kritik auf sich, denn zunächst einmal sieht es sehr nett aus; es ist eine weitere Variante, dass das Volk abstimmen kann. Aber wann würde ein solches Referendum seitens der Regierung oder der Mehrheit der Mitglieder des Parlaments ergriffen? Dann, wenn es den repräsentativen Organen sicher erscheint, dass sie mit der Abstimmung durchkommen. Wenn es unsicher erscheint, würde eine solche Öffnung zur Abstimmung durch das Volk nicht ergehen, es sei denn, man möchte Probleme innerhalb der eigenen Partei, wie zum Beispiel Premierminister Cameron in Großbritannien, lösen, indem man die Sache aus dem Parlament in ein Referendum verlagert und sich dann noch verkalkuliert.“
Das trifft es auf den Punkt. Die hinzukommenden Bedenken, dass damit auch die Balance zwischen dem Parlament als Gesetzgeber und dem Volk als Gesetzgeber gestört wird, sind nur noch am Rande zu erwähnen.
Es sieht gut aus, aber die Regierung oder die Regierungsmehrheit im Parlament würden ein solches Instrument nie nutzen, wenn sie befürchten müsste zu unterliegen. Sie schlagen daher eine Fata Morgana vor, um die Wählerinnen und Wähler zu täuschen. Das ist der Punkt.
Unser Gesetzentwurf, den Sie ablehnen, will hingegen einem Drittel der Landtagsabgeordneten und nicht der Regierung ermöglichen, ein beschlossenes Gesetz zum Volksentscheid vorzulegen. Dann könnte es wirklich spannend werden. Das ist eine Sache, die wir uns durchaus vorstellen können.
Hinzu kommt, dass Sie es auch nach dem von Ihnen vorgelegten Änderungsantrag zu Artikel 70 a Abs. 3 für ausreichend ansehen wollen, einen solchen Antrag aus der Mitte des Volkes für ein vom Landtag beschlossenes Gesetz dem Volk zur Abstimmung im Weg eines Referendums vorzulegen, das von 0,5 % der Stimmberechtigten
im Freistaat Sachsen gestützt wird. Das sah die Mehrheit der Sachverständigen als verfassungswidrig an.
Bei aller Sympathie, die auch wir für niedrige Quoren der Volksgesetzgebung haben, könnte da was dran sein, weil ansonsten die von unserem Verfassungsgericht betonte Gleichberechtigung zwischen Volk als Gesetzgeber zum einen und Landtag zum anderen nicht mehr gewahrt sein könnte.
Drittens. Was Ihre Änderungsvorschläge zu den Quoren zum Volksantrag nach Artikel 71 und zum Volksbegehren nach Artikel 72 angeht, streiten wir nicht großartig mit Ihnen. Auch wir meinen, dass die Verfassungswirklichkeit eindeutig bewiesen hat, dass das – zumindest für ein erfolgreiches Begehren nach Artikel 72 – veranlagte Quorum von 450 000 bzw. nicht mehr als 15 vom Hundert der in Sachsen Stimmberechtigten eine funktionierende Volksgesetzgebung de facto unmöglich macht.
Es hat seinen Grund, dass wir seit dem Jahr 2003 kein einziges Plebiszit mehr hatten. Das liegt nicht daran, dass die Bürgerinnen und Bürger es nicht wussten oder nicht kannten. Die Bürgerinnen und Bürger haben sich schon im Jahr 1990 bei der Debatte zum ersten Entwurf, den der verfassungsgebende Ausschuss vorgelegt hat, mit Tausenden Zuschriften beteiligt, also ein erheblicher Teil zum Plebiszit. Das war schon eingerastet. Aber sie haben das Erlebnis des Scheiterns an dem Quorum des Volksbegehrens.
Dafür müssen wir uns im Parlament endlich zusammenraufen, dass wir dieses Quorum ändern. Nach unserer Überzeugung ist dies der entscheidende Grund, dass in den fast 26 Jahren der Existenz des Freistaates Sachsen nur ein einziger Volksentscheid stattfand. Das ist nunmehr 13 Jahre her. Nun sollten wir die praktischen Konsequenzen ziehen.
Dass Sie beim Quorum für das Volksbegehren angesichts der im Änderungsantrag angestrebten Festsetzung des Quorums auf sieben vom Hundert über dem Quorum bleiben, das unsere Fraktion und die Fraktion der GRÜNEN in dem gerade im August abgelehnten Gesetzesverlangen anstrebte, wonach 5 % der Stimmberechtigten für die Ingangsetzung des Volksbegehrens bzw. des Volksentscheides ausreichend sein sollten, bemerke ich am Rande. Und das nur, weil Sie im Verfahren auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gegen unsere Fraktion wegen des besagten ausgereichten Flyers gegenüber dem Gericht vortrugen, dass der Ansatz Ihres Gesetzgebungsvorhabens zur sachunmittelbaren Demokratie viel weiter ging als der unsere, was der berechtigte Grund für die Ablehnung unseres Gesetzentwurfes sei. Das haben Sie auch heute wieder gesagt.
Das ist nicht wahr. Ihr Gesetzentwurf geht nicht weiter, weder bei der Massenpetition noch bei dem Referendum und auch nicht bei der Stimmensenkung. Wir wollten 5 %, Sie wollen 7 %. Es ist also so nicht richtig.
Was die Verkürzung der von Ihnen vorgeschlagenen Fristen angeht, so wissen wir, was Sie damit meinen. Wir
haben aber Bedenken, dass das in der realen Umsetzung der Behandlung von Plebisziten möglich ist. Wir gewinnen gar nichts, wenn wir jetzt hier ein Schnellbesohlungsverfahren machen und damit den Wert des Volksbegehrens und des Volksantragsverfahrens viel eher runterziehen, als dass wir ihn entsprechend behandeln.
Summa summarum: Das Gesetzesvorhaben, mit welchem Sie sich als AfD-Fraktion hier als verlässlichen Förderer der sachunmittelbaren Demokratie darstellen wollen, bleibt in vielen Punkten hinter der Größe des verkündeten Anspruchs zurück. Vorangegangene Gesetzesinitiativen in diesem Hause wollten schon mehr, und sie waren, wie der zuletzt von den GRÜNEN und uns eingebrachte Gesetzentwurf, der mit Ihrer Unterstützung gescheitert ist, wesentlich durchdachter und solider.
Frau Präsidentin! Sehr geehrte Kolleginnen und Kollegen! Wir haben uns in dieser Legislaturperiode wiederholt mit Vorschlägen der Verfassungsänderung und den Möglichkeiten direkter Demokratie auf Landesebene befasst. Kaum war eine Expertenanhörung zu den Gesetzentwürfen der GRÜNEN und der LINKEN durchgeführt, brachte die AfD-Fraktion einen weiteren Antrag ein, der inzwischen auch angehört wurde.
Die SPD-Fraktion wird diesen Antrag ablehnen, weil er keine echten Fortschritte bringt, sondern im Gegenteil von einem sachlichen Gesetzgebungsverfahren weg in ein solches führen würde, das sich sogar dem Vorwurf der Einräumung von Manipulationsmöglichkeiten stellen muss.
Die AfD-Fraktion hat ihren Antrag schriftlich in den Ausschüssen und auch heute wieder damit begründet, sie habe eine umfassendere Reform beabsichtigt. Alles andere sei unvollständig und Stückwerk. Daran erkennen wir, dass sie ein anderes Verfahren der Volksgesetzgebung will, das mit der Sachbezogenheit der sachunmittelbaren Demokratie unserer Verfassung nichts mehr zu tun hat.
Meine Damen und Herren! Die SPD-Fraktion sieht bei der Einführung weiterer Elemente direkter Demokratie aktuell den größten Handlungsbedarf nicht auf Landesebene, nicht im Freistaat Sachsen, sondern auf der Bundesebene. Wir bemühen uns seit Jahren um die Einführung direktdemokratischer Elemente im Grundgesetz. Mit großem Bedauern nehmen wir zur Kenntnis, dass sich prominente Politiker der Union auf Bundesebene schon jetzt festlegen, dass auch für die nächste Wahlperiode solche Elemente nicht eingeführt werden sollen; übrigens gegen den erklärten Willen der CSU.
Das ist in unserer Koalition anders. Für Sachsen dürfen wir festhalten, dass wir seit 1991 eines der modernsten Systeme der Volksgesetzgebung haben. Das dreistufige System aus Volksantrag, Volksbegehren und Volksentscheid ermöglicht eine Initiative aus dem Volk, deren unkomplizierte Beratung im Landtag und die zügige Verabschiedung durch den Landtag ermöglicht. Kommt es dazu nicht, ist den Initiatoren der Weg eröffnet, über ein erfolgreiches Volksbegehren den Volksentscheid als gleichberechtigten Akt der Gesetzgebung herbeizuführen. Der Umstand, dass dieser Volksentscheid unabhängig von der Zahl der Teilnehmer verbindlich ist, wird von den Befürwortern der direkten Demokratie als vorbildlich gelobt.
Meine Damen und Herren! Man kann darüber nachdenken, ob die Zahl der für einen Volksantrag oder für ein Volksbegehren erforderlichen Unterschriften nicht zu hoch ist. Sie ist ein Maßstab für die Ernsthaftigkeit und die Breite der Unterstützung einer Volksinitiative durch das Volk. Die gleichen Rechte, die Parlament und Regierung durch Wahlen erhalten haben, sollen die Bürgerinnen und Bürger auch dann haben, wenn viele andere sie unterstützen. Es ist zutreffend, wenn die AfD-Fraktion – wie Frau Dr. Muster eben wieder – auf Artikel 70 Abs. 1 der Verfassung verweist: Parlamentarische Gesetzgebung und Gesetzgebung durch das Volk sind gleichberechtigt.
Aber das heißt nicht, dass es einen Verfassungsauftrag gebe, dass beide in gleichem Maße auch davon Gebrauch machen müssen. Die Regierungsfraktionen haben sich – wie es vorhin schon Gegenstand der Debatte war – darauf geeinigt, in dieser Legislaturperiode keine Verfassungsänderung anzustreben. Dabei lassen wir uns von der Erkenntnis leiten, dass die Senkung von Quoren sicherlich wichtig, aber kein Allheilmittel ist, sondern dass das Desinteresse vieler Menschen an der Politik auch viele andere Ursachen hat.
Der Landtag hat bereits bei Verabschiedung seiner Geschäftsordnung in § 50 die Möglichkeiten eingeräumt, den Antragstellern eines Volksantrages eine öffentliche Anhörung im zuständigen Ausschuss zu gewähren und ihnen im Landtag das Wort zu erteilen. Außerdem soll die Bearbeitungsfrist von sechs Monaten, die die Verfassung vorsieht und gewährt, im Geschäftsgang des Landtags in der Regel auf drei Monate beschränkt bleiben. Über andere Beteiligungsformen sind wir miteinander im Gespräch.
Meine Damen und Herren! Ich will einige Punkte aus dem Gesetzentwurf der AfD-Fraktion herausgreifen, die wir für besonders problematisch halten. Es ist vieles von Herrn Modschiedler und auch von Herrn Bartl schon angesprochen worden. Ich habe den Vorwurf erhoben, es ergäben sich Möglichkeiten der Manipulation. Der Begriff ist durch Herrn Modschiedler eben schon gefallen. Ich zitiere Herrn Prof. Schiller, auf den auch Herr Bartl heute öfter Bezug genommen hat, aus der Anhörung der Sachverständigen.
Ich will noch ergänzen, dass dieser Vorwurf insbesondere für Vorlagen der Regierung an das Volk gelten würde, denn es wird der Eindruck erweckt, das Volk habe hier eine Letztentscheidung. Tatsächlich werden aber nur solche Gesetze vorgelegt werden, bei denen die Zustimmung sicher ist. Außerdem wird bei Vorlagen der Regierung direkt an das Volk die Kontrollfunktion des Parlaments geschwächt. Zugleich wird aber die Verantwortung für die Entscheidung dem Volk zugeschoben. Das halten wir – abgesehen von Verfassungsänderungen auf Vorlage des Parlaments, für die eine besondere Akzeptanz in der Bevölkerung notwendig ist – nicht für sinnvoll.
Wir halten es für verfehlt, die Frist für die Behandlung von Volksanträgen im Landtag zu verkürzen. Schon jetzt sind nach der Verfassung sechs Monate möglich und nach der Geschäftsordnung drei Monate vorgesehen. Eine Verkürzung von Verfassungs wegen auf zwei Monate würde das Verfahren entwerten, denn der eigentliche Sinn einer Verschränkung zwischen der Initiative aus dem Volk und deren Behandlung im Landtag wäre in dieser Zeit nicht zu erfüllen.
Wenn man die Behandlung einer Volksinitiative im Landtag ernsthaft betreiben will, kann es neben der Behandlung im Plenum und der Anhörung der Initiatoren in den Ausschüssen auch Sachverständigenanhörungen geben. Das ist in zwei Monaten mit der gebotenen Sorgfalt nicht zu leisten. Wer das trotzdem will, der will keine sorgfältige Beratung.
Schließlich will die AfD-Fraktion die sogenannte Massenpetition einführen. Das hat mit Gesetzgebung nichts zu tun. Es geht um reine Meinungsäußerungen und um Forderungen, für die weder ein gesetzgeberisches Ziel noch der Bezug zu den Kompetenzen des Freistaates vorgegeben ist. Wir lehnen ein derart populistisches Instrument ab.
Meine Damen und Herren! Die Gesetzgebung ist ein Prozess, der ein hohes Maß von Sachkunde und Sorgfalt erfordert. Das gilt auch für die Gesetzgebung durch das Volk. Sorgfalt braucht Zeit! Deshalb sollten wir dringend bei den Verfahrensabläufen bleiben. Wir sollten den Volksgesetzgeber genauso ernst nehmen wie den parlamentarischen Gesetzgeber. Das sind wir den Bürgerinnen und Bürgern in unserem Land schuldig. Das tut der Entwurf der AfD-Fraktion nicht.