Für den Staatsaufbau gilt das genauso. Zunächst ist zu prüfen, welche Kompetenz sinnvoll auf unterer Ebene bei den Gemeinden angesiedelt ist, auch bei den Ländern, und dann erst kommen wir übergeordnet zum Bund und auch zur Europäischen Union. Subsidiarität erfordert damit ein Denken von unten nach oben. Das ursprünglichste Recht liegt bei der kleinsten verfassungsmäßigen Einheit, bei den Städten und Gemeinden. Was über die Kraft dieser hinausgeht, kommt auf die Länderebene, was über die Kraft der Länder hinausgeht, kommt dann auf die Bundesebene, und so fort bis hin zur Europäischen Union. Möglicherweise sind dann auch Gesetzgebungskompetenzen von der Union wahrzunehmen – und auch hier muss man wieder den Blick über den Bund hinaus wagen –, wenn einheitliche Regelungen zu treffen sind. Frau Präsidentin, Sie haben das eben in Bezug auf den Bund anklingen lassen. Das ist sicher nicht immer der Fall. Hier muss man insbesondere auch als Länderparlament aufpassen, was denn dort auf übergeordneter Ebene fernab von den Bürgern entschieden und beschlossen wird.
Dieses Prinzip einzuhalten ist wichtig. Die Europäische Union, die wir ja auch alle wollen, ist nämlich nur dann stark, wenn sie sich nicht mit täglichem Kleinklein, beispielsweise Rasenmähern und ihren Lärmimmissionen, beschäftigt, sondern wenn sie sich mit großen, wichtigen, übergeordneten Aufgaben beschäftigt.
So schafft und erhält die Europäische Union beispielsweise neue Aufgaben im Bereich der Außen- und Sicherheitspolitik oder auch der grenzüberschreitenden Bekämpfung von internationaler Kriminalität und auch internationalem Terrorismus. Wie schon auf dieser Ebene müssen wir auch auf der Bund-Länder-Ebene darauf achten, dass die richtigen Aufgaben auf der richtigen Ebene gelöst werden. Für den Staatsaufbau gilt deshalb, dass zu prüfen ist, welche Kompetenzen zuerst auf der unteren Ebene gelöst und bearbeitet werden, und dann jeweils einen Schritt nach oben zu steigen. Denn eins ist auch klar, das Subsidiaritätsprinzip ist eine Kompetenzausübungsschranke, die es zu beachten gilt. Zwar ist diese gesetzlich auf dieser Ebene im Verhältnis Bund/Länder nicht normiert, aber im Verhältnis der EU zu den einzelnen
Weiter gilt die Funktion der Gewaltenteilung. Gewaltenteilung ist jedermann ein Begriff. Die föderale Ordnung unterstützt und ergänzt die klassische Gewaltenteilung des Rechtsstaates. Die Begriffe Legislative, Judikative und Exekutive sind bekannt. Eine zusätzliche Gewaltenteilung darüber hinaus wird dadurch erreicht, dass es neben dem Bund eigenstaatliche Länder gibt, nach der staatsrechtlichen 3-Elemente-Lehre bestehend aus Staatsvolk, Staatsgebiet und Staatsgewalt. Und gerade die Letzte, die Staatsgewalt, ist hier natürlich im Bereich der Legislative in ganz erheblichem Maße angesprochen. Die Gewaltenteilung, die beabsichtigt und gewollt ist, darf nicht dadurch ausgehöhlt werden, dass die Staatsgewalt mangels wirkungsvoller Gesetzgebungskompetenz schließlich völlig entfällt. Dann könnte man sich regelrecht die Frage stellen, ob es sich dann überhaupt noch um einen Staat mit eigener Staatsqualität handelt. Auch, wie eben angesprochen, Transparenz und Vertrauen sind Prinzipien, denen unsere föderale Ordnung in hohem Maße verpflichtet ist. Denn nur dann, wenn politische Entscheidungen auf einer möglichst unteren Ebene möglichst bürgernah getroffen werden, werden sie auch vom Bürger verstanden, sie sind durchschaubar und sie sind auch begründbar. Wenn Rasenmäherentscheidungen in Berlin – ich komme gern auf das Beispiel zurück – getroffen werden, dann kann man dieses letztlich wirklich nicht mehr verstehen.
Eine föderale Ordnung ist grundsätzlich am besten geeignet, diesem gerecht zu werden und auch der Transparenz und dem Vertrauen hier Vorschub zu leisten.
und eine Reform der Finanzverfassung ist damit unabdingbar zu verbinden. Auch dieses – das ist fast unangenehm –, aber auch dieses hatten Sie ja bereits, Frau Präsidentin, angesprochen.
Zur Festigung und Erweiterung der Länderkompetenzen schlagen wir vor, dass der Katalog der konkurrierenden Gesetzgebung, wie er sich in Artikel 74 des Grundgesetzes befindet, eingeschränkt wird. Das wird natürlich auch in der Vorweihnachtszeit nicht freiwillig geschehen. Der Bund wird eigene Gesetzgebungskompetenzen kaum abgeben. Er wird auch kaum darauf verzichten, von seinem verbrieften Gesetzgebungsrecht Gebrauch zu machen.
Ein weiterer Vorschlag ist, in die konkurrierende Gesetzgebung einen Vorrang für die Gesetzgebungskompetenz der Länder einzubauen. Dieses ist so bisher im Grundgesetz noch nicht enthalten.
Daneben sollte schließlich gesichert sein, dass eine Kompetenzverlagerung von den Ländern auf den Bund oder die Europäische Union einer verfassungsändernden Zweidrittelmehrheit bedarf. Für Entscheidungen des Bundesrates über Verfassungsänderungen, die eine Kompetenzverlagerung zu Lasten der Länder zur Folge haben, wie auch über Kompetenzübertragung an die Europäische Union ist die Mitwirkung der Länderparlamente
grundsätzlich zu sichern. Auch dieses halte ich für einen ganz wichtigen Gesichtspunkt, damit nicht immer mehr von den Länderparlamenten abgezogen wird.
Die Reform der Finanzverfassung muss in stärkerem Maße den Prinzipien der Autonomie der staatlichen Ebenen bei der Gestaltung der Einnahmen und auch der Ausgaben und der Konnexität verpflichtet sein. Es gilt die Verknüpfung von Ausgabenkompetenz auf der einen Seite und Finanzierungsverantwortung auf der anderen Seite.
Meine sehr verehrten Damen und Herren, ich denke, dass diese Ausführungen deutlich gemacht haben, dass – und dieses dürfte unstrittig sein – großer Handlungsbedarf besteht, insbesondere wenn man berücksichtigt, dass bereits seit nahezu 50 Jahren eine Verschiebung zum Bund stattgefunden hat und sich jetzt die Möglichkeit bietet, eine wirkungsvolle Veränderung herbeizuführen, obwohl man natürlich nach meiner persönlichen Auffassung behutsam mit Veränderungen des geprüften und erprobten Bonner Grundgesetzes umgehen sollte. Gleichsam besteht ein entsprechender Bedarf, hier Veränderungen herbeizuführen. Gleichzeitig gilt es aber auch, die europäische Komponente, die einer solchen Reform innewohnt, in stärkerem Maße zu berücksichtigen und auch herauszuarbeiten. Und gerade deshalb, damit dieses auch geschehen kann, der eingangs gestellte Antrag, womit ich schon am Ende meiner Ausführungen bin. – Ich danke Ihnen für Ihre Aufmerksamkeit.
Sehr geehrte Frau Präsidentin! Sehr geehrte Damen und Herren! Auch wenn es in dieser Legislaturperiode das erste Mal ist, so ist doch das Thema Föderalismus weder für diesen Landtag noch für die politische Diskussion in Deutschland neu, ganz im Gegenteil, steinalt, fast so alt wie diese föderale Ordnung der Bundesrepublik Deutschland selbst.
Wir knüpfen damit zuletzt an den Beschluss des Landtages vom April 2002 an, der damals nach einer Diskussion eines CDU-Antrages von allen Fraktionen gemeinsam erarbeitet und getragen wurde. Die Einreicher des heutigen Antrages wollen diese Tradition in Respekt vor der Bedeutung des Themas für das gesamte Parlament fortführen und den vorliegenden Entwurf gemeinsam mit den Kolleginnen und Kollegen der CDU-Fraktion beraten und beantragen deshalb die Überweisung in den Rechtsund Europaausschuss des Landtages.
Denn es gibt auch zu den bisherigen Debatten und Beschlüssen zu diesen Themen wesentliche Unterschiede. Die Präsidentinnen und Präsidenten sowie die Fraktionsvorsitzenden der deutschen Landesparlamente wollen sich Ende März 2003 treffen, um – so heißt es in dem Antrag – Vorschläge für eine gemeinsame Position der Landtage zu erarbeiten. Hierzu soll ein Konvent eingerichtet werden. Erlauben Sie mir darauf hinzuweisen, dass die Wahl der Bezeichnung „Konvent“ noch ausreichend Ver
wirrung stiften wird, ist dieser Begriff doch inzwischen zu einem Markenzeichen für die gegenwärtig tagende verfassungsgebende Versammlung der Europäischen Union geworden. Mit der Wahl dieser Bezeichnung – und da nehme ich das mal positiv – übernehmen die Präsidentinnen und Präsidenten gemeinsam mit den Fraktionsvorsitzenden aber, denke ich, auch ganz bewusst eine Verpflichtung. Sie wollen offensichtlich ernst machen mit der Diskussion, weil wir alle merken, dass es ernst wird. All die anscheinend abgehobenen Föderalismusdiskussionen haben nicht nur hier im Saal, sondern auch in der politischen Öffentlichkeit höchstens das intellektuelle Interesse von fast verrenteten Berufspolitikern geweckt.
Die Verzweiflung war zwar groß, die Hoffnung auf Besserung aber umso kleiner. Die Journalistinnen und Journalisten schütteln verzweifelt die Köpfe, die Bürgerinnen und Bürger hören schon beim Wort weg und den Studentinnen und Studenten der Rechtswissenschaft geht es bei Vorlesungen zu dem Thema genauso. Auch der Europäische Konvent wurde anfänglich als Schwatzbude argwöhnisch beäugt, entwickelte sich jedoch aufgrund der Entschlossenheit der Teilnehmerinnen und Teilnehmer zu einer tatsächlichen verfassungsgebenden Versammlung der Völker, Staaten und Institutionen der Europäischen Union.
In dem vorliegenden Antrag heißt es unter Punkt 2 d): „Der Landtag misst einer Föderalismusreform vor dem Hintergrund europapolitischer Reformdiskussionen“ und, und, und „große Bedeutung bei. In diesem Zusammenhang erwartet der Landtag, dass dieser Modernisierungsprozess eng mit der Debatte um die Reform der Europäischen Union im Hinblick auf die Regierungskonferenz 2004 verknüpft wird und die Rechte der Bundesländer auch verfahrensmäßig abgesichert werden.“ Und genau auf diesen Zusammenhang möchte ich heute näher eingehen.
Der Konvent der Europäischen Union hat Ende Oktober diesen Jahres bereits seine erste Phase mit der Vorlage des Vorentwurfes für einen Verfassungsvertrag durch den Vorsitzenden abgeschlossen. Inzwischen sind einige sehr wichtige komplette Verfassungsentwürfe erarbeitet, so letzte Woche für alle Beteiligten überraschend der Entwurf des EU-Kommissionspräsidenten Romano Prodi. Die Arbeitsgruppe „Rolle der einzelstaatlichen Parlamente“ des Konventes hat ihren Abschlussbericht bereits vorgelegt. Ebenso hat die Arbeitsgruppe „Subsidiarität“ ihren Abschlussbericht bereits vorgelegt. Jetzt wird in den nächsten acht Sitzungen des Konventes ein Verfassungsentwurf beraten werden und am 5./6. Juni 2003 beziehungsweise spätestens am 12./13. Juni 2003 durch den Konvent verabschiedet. Unmittelbar darauf soll der Rat der Staats- und Regierungschefs die europäische Verfassung am 20./21. Juni 2003 verabschieden. Jetzt werden die entscheidenden Weichen für die Zukunft des Föderalismus in Deutschland und Europa gestellt.
Herr Dehaene, der stellvertretende Vorsitzende des Konventes, hat in der Kontaktgruppe „Lokale und regionale Gebietskörperschaften“ mitgeteilt, dass der Konvent dem Thema „Einbeziehung der regionalen Gebietskörperschaften“, hierzu zählt auch der Landtag MecklenburgVorpommern, voraussichtlich eine eigene Tagung widmen wird. Spätestens zu dieser muss es den Länderparlamenten Deutschlands möglich sein, eine durch die Konferenz
der Landtagspräsidentinnen und -präsidenten und Fraktionsvorsitzenden abgestimmte Stellungnahme abzugeben.
Daraus folgt, auf dieser Sitzung Ende März in Lübeck muss eine solche verabschiedet werden. Ansonsten geht die Entwicklung über uns, die Parlamente der deutschen Länder, hinweg.
Für den Landtag Mecklenburg-Vorpommern bedeutet dies den Auftrag, spätestens, allerspätestens auf seiner Sitzung im März eine Entschließung zu verabschieden und unsere Auffassung mindestens zu folgenden, gegenwärtig im Konvent mehr oder weniger strittigen Punkten abzugeben:
1. Sicherung der kommunalen Selbstverwaltung als grundlegenden Baustein für Föderalismus und Subsidiarität insbesondere auf dem Gebiet der öffentlichen Daseinsvorsorge,
2. Stärkung von Elementen der horizontalen Demokratie, Einbeziehung des Ausschusses der Regionen und des Wirtschafts- und Sozialausschusses in das Institutionengefüge und
3. ist in diesem Zusammenhang das künftige Verhältnis Bundesregierung/Bundestag zu Landesregierung/ Landtag sowie das Verhältnis Landesregierung zum Landtag in europäischen Fragen zu klären, neu zu diskutieren und dann gegebenenfalls neu zu ordnen.
Liebe Kolleginnen und Kollegen, ich möchte Sie darauf verweisen, dass auch in unserem Namen, aber nicht immer mit unserer Beteiligung bereits Stellungnahmen zu diesen Fragen abgegeben worden sind. Und täglich werden es mehr. So vertritt Herr Ministerpräsident Teufel die deutschen Länder im Konvent, hat die CALRE, die Konferenz der Parlamente der Regionen mit Gesetzgebungsbefugnissen, eine eigene Stellungnahme neben der des Ausschusses der Regionen und der Konferenz der peripheren Küstenregionen – da sind wir auch beteiligt – sowie der Versammlung der Regionen Europas, in der Mecklenburg-Vorpommern kein Mitglied ist, abgegeben.
Letzte Woche berieten wir im Rechts- und Europaausschuss eine mögliche Unterstützung für die Stellungnahmen der Kirchen. Genauso am Herzen sollte uns die Position der deutschen kommunalen Spitzenverbände und natürlich die Sicherung unserer eigenen Positionen liegen.
Aus den bisherigen Stellungnahmen und dem Beratungsverlauf des Konvents kristallisieren sich meines Erachtens folgende für den Landtag wichtige Probleme heraus:
Erstens. Vor allem die Vertreter des Europäischen Parlamentes – und das wurde in der Anhörung in Stuttgart, wo die Präsidentin und ich anwesend waren, die CDUFraktion zugegebenermaßen sehr charmant vertreten war, ich hätte mir aber auch die Anwesenheit eines Abgeordneten gewünscht, weil es wirklich sehr aufschlussreich war – lehnen die Schaffung neuer Organe ebenso strikt ab wie Regelungen einer innerstaatlichen Kompetenzverteilung. Letzteres würde sich auch gerade Deutschland verbieten. Umso mehr ist es unsere Aufgabe, über die bishe
rigen Regelungen des Artikel 23 Grundgesetz hinaus gerade die Rolle der Landesparlamente im innerstaatlichen Gefüge zu stärken.
Zweitens. Die Forderung nach einer institutionellen Einführung des Ausschusses der Regionen als Hüter des Subsidiaritätsprinzips scheint also angenommen zu werden, ebenso wie die Einräumung eines prospektiven Klagerechts vor dem Europäischen Gerichtshof. Nett! Wie der Ausschuss der Regionen eine solche Aufgabe bewältigen kann, ist aber bisher nicht geklärt. Ebenso wird die Besetzung des Ausschusses kritisiert, der zwar die Regionen, Länder und Kommunen vertreten soll, dem aber, zumindest auch auf deutscher Seite, noch eine große Anzahl von Ministern bis hin zu Ministerpräsidenten angehören. Eine qualitativ gute und verantwortungsvolle Arbeit ist natürlich nur bei einer entsprechenden logistischen Unterstützung der Landesregierung denkbar, jedenfalls so lange, wie das Parlament gerade mal über genügend Mitarbeiter verfügt, um den eigenen Betrieb organisatorisch gewährleisten zu können. Den Ausschuss der Regionen zu einem echten Mitwirkungsorgan der regionalen Parlamente und Vertretungskörperschaften zu entwickeln erfordert eine stärkere politische Verantwortung und eine direktere demokratische Legitimierung. Dies stellt zugegebenermaßen auch größere Anforderungen an uns als Landtag und an mich als stellvertretendes Mitglied im Ausschuss der Regionen für MecklenburgVorpommern.
Drittens. Problematisch und bedenkenswert sind die Absetzbewegungen der Vertreter von Regionen mit Gesetzgebungsbefugnissen. Soweit diese eine Sonderstellung innerhalb des Ausschusses fordern, mag das ja noch verständlich sein. Eine solche Forderung gegenüber dem Konvent jedoch zieht der eigenen Argumentation den Boden unter den Füßen weg. Der Ausschuss der Regionen hat ebenso wie der Wirtschafts- und Sozialausschuss seine Berechtigung aus der Anerkennung horizontaler demokratischer Strukturen als stabilisierender Faktor einer ansonsten sehr vertikalen Demokratie. Baut sich Interessenausgleich ansonsten in Stufen von unten nach oben auf, indem per Mehrheit und demokratischer Legitimation Entscheidungen getroffen werden, gewährleistet der Ausschuss der Regionen auch in einer solchen Struktur in der Regel unterlegeneren, weil kleineren oder finanzschwächeren Gruppen, eine Stimme. Dies ist gerade angesichts der Tatsache überlebenswichtig, dass all die großen Gesetze auf europäischer Ebene immer erst in der Kommune, dem Dorf oder der Region ganz praktisch werden. Die Wahrung von Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz werden so nicht nur zu Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen für lokale Politiker. Sie sind vielmehr überlebensnotwendig, quasi der Schmierstoff des Getriebes der Gesetzgebungswerke, in einer Union mit dann 450 Millionen Menschen. 450 Millionen Menschen!
Eine Abstufung zwischen Regionen mit Gesetzgebungsbefugnissen und solchen ohne treibt einen völlig unbegründeten Keil zwischen Vertreter gleicher Interessen und leistet damit fahrlässig der Argumentation Vorschub, dass die Verfassung allein das Verhältnis zwischen Union und Mitgliedsstaat, nicht jedoch innerhalb dieser Mitgliedsstaaten regeln soll. Inwieweit die Forderung nach einem eigenständigen Klagerecht der Regionen mit Gesetzgebungsbefugnissen vor dem Europäischen Ge
richtshof, also auch dieses Landtages, Bestand haben kann, ist zweifelhaft, bedenkt man die möglichen Konsequenzen einer solchen Regelung.