Richtig brisant wird es, wenn man diese beiden Absätze 3 zu den jeweiligen Bestimmungen mal im Verhältnis zum Finanzausgleich sieht. Wir entsinnen uns alle, dass Sie, als Sie die Finanzausgleichsmasse auf 2,5 Milliarden DM gedeckelt haben, uns alle getröstet haben, das
sei ja nur die Garantiesumme. Und genau das ist es dann nicht mehr, wenn dieser Absatz 3 Gesetzeswirklichkeit wird. Das hat übrigens der Landkreistag in seiner Stellungnahme, die Ihnen auch vorliegt, vom 3. Februar 2000, richtig bemerkt. Wenn Sie nämlich diese Bestimmung anwenden, führt das automatisch, ohne dass Sie etwas dazu beschließen, zu einer Kürzung von Finanzzuweisung. Und wenn dann in der Begründung – Sie haben das Problem ja gesehen – ausgeführt wird, die „Grenze“ für die Wegnahme der kommunalen Finanzmittel „bildet der gebotene Schutz des Vertrauens der Kommunen auf die im Finanzausgleichsgesetz festgelegten Zuweisungen“, dann sieht man den Kreisschluss. Dann stellt sich nämlich die Frage: Wie hoch ist denn die Summe, auf die die Kommunen vertrauen können vor diesem Gesetz oder nach diesem Gesetz? Sie sehen selber, das Ganze ist nicht in sich konsistent.
Und wie wenig Sachverstand bei der Formulierung von so hoher Hand aus der Staatskanzlei gekommen ist – praktischer jedenfalls – sieht man, wenn man diese Formulierung auf ihre praktische Auswirkung betrachtet. Wenn nämlich durch Gesetz oder durch andere Regelung bisherige kommunale Aufgaben entfallen und etwa durch die Vereinfachung von Gesetzen weniger Personal benötigt wird, dann entfallen – und das wissen wir alle, die wir kommunal tätig sind – nicht ohne Weiteres die entsprechenden Personalkosten. Wer etwas Ahnung vom öffentlichen Dienstrecht hat, weiß, dass das so einfach ja nicht geht. Sowohl das Beamtenrecht wie auch der BAT lassen nicht zu, dass dies sofort geschieht. Sie würden also die Zeitverzögerung beim Personalabbau einfach den Kommunen anlasten. Sie lassen sie dann mit diesem Problem einfach im Stich.
Es ist eine Bestimmung, die soll den Landeshaushalt auf Kosten der Kommunen sanieren, und das können wir so nicht akzeptieren. Sie haben in der Vordiskussion diesem einhelligen Votum der kommunalen Landesverbände kein Ohr mehr schenken können und wir haben auch darauf hingewiesen, deswegen der Änderungsantrag.
Herr Friese, da ich weiß, dass Sie nicht ganz frei sind in Ihren Entscheidungen, weil Sie sich dort eingelassen haben auf Festlegungen, wäre ich Ihnen sehr dankbar, wenn beide Anträge in die Beratung des Innen- und des Finanzausschusses überwiesen werden könnten. Wir sind an einer Einigung, auch an diesem Punkte, dringend interessiert. – Ich bedanke mich.
Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Der von den Koalitionsfraktionen eingebrachte Gesetzentwurf zur Änderung der Kommunalverfassung setzt zunächst ein wichtiges politisches Signal. Er signalisiert: Jawohl, es ist dieser Regierung, dieser Koalition und mit der Entscheidung von heute Vormittag ja dem gesamten Parlament sehr ernst mit der schnellen und wirksamen Einführung des Konnexitätsprinzips.
Das Änderungsgesetz zur Kommunalverfassung ist die erste, wichtigste und zugleich naheliegendste Konse
quenz und Folge aus der heute beschlossenen Verfassungsänderung. Wer A sagt, muss bekanntlich auch B sagen. Das geschieht mit dem Gesetzentwurf. Die Koalition hat sich bewusst dafür entschieden, im Vorgriff auf die von ihr beabsichtigte Novellierung der Kommunalverfassung diese Änderung vorzunehmen.
Meine Damen und Herren! Leider neigen Amtsdeutsch und die Juristensprache häufig dazu, einfache und klare Gedanken und Zusammenhänge komplizierter darzustellen, als sie in Wirklichkeit sind. So möchte ich wetten, dass von 100 befragten Bürgern auf der Straße 99 nicht wissen, wovon die Rede ist, befrage man sie nach dem Konnexitätsprinzip. Der Satz lautet schlicht und einfach – er wurde heute früh mehrfach zitiert: „Wer die Musik bestellt, muss sie auch bezahlen.“ Das steht jetzt schwarz auf weiß in der Landesverfassung und das ist gut so.
Damit ist für die Gemeinden und Kreise eine wetterfeste, harte Schutzbestimmung geschaffen, eine wichtige Garantie der kommunalen Selbstverwaltung. Und diese Bestimmung war und ist nötig, denn sie stellt für das Land klare Ausgleichspflichten fest und sogleich sicher, dass zwischen Aufgabenübertragung und finanziellem Ausgleich ein zeitlicher, sachlicher und rechtlicher Zusammenhang besteht und dass schließlich die Kostenerstattung transparent und öffentlich nachvollziehbar erfolgen muss.
Als Kommunalpolitiker wissen wir, dass diese Regelung den Landesgesetzgeber zügelt, wenn er künftig Aufgaben an die Gemeinden und Kreise überträgt. Ich denke, dass angesichts der vorgesehenen Regelung andererseits keine Befürchtungen dahingehend bestehen sollten, eine weiterführende Funktionalreform würde damit verhindert, da die Aufgabendelegierung von oben aus der Ebene des Landes nach unten auf die Ebene der Kommune schlechterdings für das Land unbezahlbar würde. Das Konnexitätsprinzip wird, so meinen wir, auch hier genau in die richtige Richtung wirken, denn der Landesgesetzgeber soll, gerade auch bei einer Reform mit nötiger Aufgabenübertragung, angehalten sein, vor allem bürokratische und kostspielige Extras abzubauen und anderweitig nach Kompensation zu suchen oder Aufgaben zu reduzieren sowie über Standardabsenkungen nachzudenken.
Eine Funktionalreform zu Lasten oder auf dem Rücken der Kommunen wäre natürlich ein Unding. Die strikte Verbindung zwischen Gesetzgebung des Landes und der Finanzierungspflicht für die von der Gesetzgebung ausgelösten Mehrausgaben der Kommunen – das und nichts anderes bedeutet das Konnexitätsprinzip. So werden die Handlungs- und Entscheidungsspielräume der Kommunen abgesichert und damit die kommunale Selbstverwaltung geschützt. Nach unserer Überzeugung wirkt das Prinzip nur in diese Richtung. Dass Aufgabenreduzierungen beziehungsweise Entlastungen von Standards oder anderweitigen Kompemsationen, die das Land gewährt, in dem Zusammenhang Berücksichtigung finden, ist natürlich andererseits ebenfalls nicht zu bezweifeln. Nur ist das aus unserer Sicht eine bloße rechnerische Folge, wenn nämlich die entstehenden Mehrkosten ermittelt werden.
Meine Damen und Herren, warum gerade jetzt die Verschärfung des Konnexitätsprinzips in den politischen Debatten und in der wissenschaftlichen Literatur so hochkocht, haben wir heute Morgen ausführlich erörtert. Ich will trotzdem noch einmal wiederholen, dass nunmehr auf
und anschließen, dass nur eine grundlegende Reform der Gemeindefinanzen in Deutschland die oft dramatische Kassensituation der Städte und Gemeinden ändern kann. Aber ungeachtet dessen ist das strikte Konnexitätsprinzip bereits jetzt geeignet, der Politik Schranken und Zügel anzulegen, und das ist nötig. Das Grundübel lag doch wohl bei der praktischen Politik der früheren Koalition hier im Lande, aber auch bei der Bundespolitik.
Das Übel beginnt von oben nach unten. Nehmen wir die Ebene des Bundes. Ich denke, das Steuerentlastungsgesetz ist schon ein empfindlicher Eingriff auf die kommunalen Finanzen.
Es stellt sicher, dass der Verfassungsgrundsatz auf der Ebene von Gesetzesrecht durchgeführt wird. Es wird vor allem klargestellt, dass bei jeglicher Aufgabenübertragung vom Land an die Gemeinden und Kreise die Mehrkosten transparent ermittelt und ersetzt werden. Dabei sind die kommunalen Verbände zu beteiligen, was nicht anders sein kann. Der Ausgleich muss zeitgleich mit der Aufgabenübertragung erfolgen oder doch wenigstens zeitnah im Finanzausgleichsgesetz festgelegt werden. Dies ist eine entscheidende Grundregel. Und dass dabei gleichzeitig eintretende Entlastungen oder Aufgabenreduzierungen, eintretende Synergieeffekte bei der Ermittlung der Mehrkosten im schließlichen Ausgleichssaldo berücksichtigt werden, ist wohl andererseits auch klar. Aber auch dies bedarf eines klaren Nachweises und kann aus unserer Sicht nicht rückwirkend oder aus irgendwelchen anderen Zusammenhängen geltend gemacht werden.
Wir verstehen die entsprechende Bestimmung im Gesetzentwurf von Paragraph 4 Absatz 3 sowie von Paragraph 91 Absatz 3 nicht als neues Einfallstor, die Gemeinden und Kreise freilich nun auf andere Art und Weise zur Kasse zu bitten. Ich will aber nicht verhehlen, dass aus unserer Sicht die Bestimmung durchaus verzichtbar wäre, denn mit dem Grundsatz des Ausgleichs der Mehrkosten ist eigentlich alles gesagt und der Gesetzgeber bleibt ja letztlich ohnehin der Souverän, der über Kosten in Mitwirkung der Verbände entscheidet.
Meine Damen und Herren, lassen Sie uns daher im Interesse der Städte, Gemeinden und Landkreise die Änderungen der Kommunalverfassung ebenso wie Ihren Änderungsantrag seitens der CDU folgerichtig zügig im Innenausschuss und Finanzausschuss behandeln und dann die Gesetzesänderung im Landtag vornehmen. – Ich danke Ihnen.
Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Gestatten Sie mir, dass ich einiges über die Beratungen des Innenausschusses, der ja hier federführend – nein, theoretisch mitberatend, tatsächlich aber federführend – gearbeitet hat, also aus den Beratungen des Innenausschusses berichte.
Sie haben sicherlich schon mitbekommen – Sie, die Sie diesem Ausschuss nicht angehören –, dass wir bei der Beratung dieses ganzen Komplexes teilweise Formen gewählt haben, die in unseren Ausschussberatungen – vielleicht leider – nicht üblich sind, dass wir uns Papiere, über die wir sprechen, auch bevor wir sie offiziell zum Antrag gemacht haben, wechselseitig zur Verfügung gestellt haben und dass wir in einem sehr offenen Prozess gewesen sind. Ich muss Ihnen hier sagen, ich fand dieses eigentlich sehr angenehm, dass wir uns von bestimmten erstarrten Politritualen ein wenig entfernt haben und versucht haben, Sacharbeit zu machen. Und das bringt es natürlich auch mit sich, dass man ein Stück weit Einblick bekommt in Abläufe der – ich sage mal – anderen Seite und auch in bestimmte Entwicklungen, die dort vor sich gehen, und bestimmte Diskussionsprozesse, die dort ablaufen. Ich halte das aber nicht für ein Übel, sondern ich halte das für etwas, was wir durchaus als eine Selbstverständlichkeit begreifen sollten, dass wir alle nicht mit der Weisheit im Hirn geboren sind und damit für den Rest unseres Lebens auskommen. Da sollte klar sein, wir alle bilden uns Meinungen. Ich hoffe dies zumindest.
In unseren Beratungen im Innenausschuss hat eine sehr große Rolle gespielt jene Anhörung, die wir durchgeführt haben und in der wir Vertreter anderer Bundesländer dort hatten, insbesondere Vertreter aus Schleswig-Holstein. Ich möchte betonen, wir hatten sowohl Vertreter des Innenministeriums des Landes Schleswig-Holstein – also die Regierungsseite – als auch des kommunalen Verbandes der Städte und Gemeinden Schleswig-Holsteins – also die kommunale Seite – am Tisch. Ich glaube, ich kann für alle sprechen, die dabei waren: Das, was die Schleswig-Holsteiner uns berichtet haben, hat uns sehr informiert und hat für viele von uns sicherlich auch eine erhebliche Rolle gespielt in dem, was wir später überlegt und zu Papier gebracht haben.
Die Vertreter aus Schleswig-Holstein haben uns sehr eindeutig berichtet, wie das in ihrem Land funktioniert, und ich sage es noch mal: Dieses scheint mir vorbildlich zu sein. Dort treffen sich in regelmäßigen Abständen Vertreter der Landesregierung und der kommunalen Verbände, um festzustellen, was haben wir denn an gesetzlichen Veränderungen seit der letzten Zusammenkunft gehabt, welche Aufgabenübertragungen haben stattgefunden. Und dann wird – und das ist nachvollziehbar, dass das ein besonders schwieriger Punkt ist – gemeinsam versucht festzustellen, was kostet es denn, diese Aufgabe jetzt auf der kommunalen Ebene zu erfüllen. Ich füge hinzu, man wird auch sehr sorgfältig danach kucken müssen, welcher Teil der kommunalen Ebene erfüllt denn die Aufgabe. Es ist ein Unterschied, ob ich eine Aufgabe den Landkreisen und kreisfreien Städten übertrage oder ob ich sage, dafür sind die amtsfreien Gemeinden und die Ämter zuständig. Auch danach wird man sehr sorgfältig kucken müssen, damit das Geld dann auch an die richtige Adresse geht.
Und die Vertreter aus Schleswig-Holstein haben uns weiterhin berichtet, dass das Ganze zeitnah erfolgen muss, möglichst in der gleichen Vorschrift und so weiter und so fort – viele der Dinge, die ich hier genannt habe
und die von Ihnen, Herr Dr. Jäger, hier nicht in Frage gestellt worden sind. Ich hoffe, wir können uns über solche Dinge einigen.
Die Vertreter aus Schleswig-Holstein haben uns auch gesagt, wir machen auch die Rechnung auf, was ist denn möglicherweise weggefallen. Wenn eine Aufgabe wegfällt und eine Aufgabe übertragen wird, dann wird daraus sozusagen ein Saldo gebildet. Und das halte ich für völlig selbstverständlich und nehme das Wort des Innenministers von der Selbstverständlichkeit gerne auf. Die eine Aufgabe wird übertragen, die andere fällt weg – wie gesagt, der zweite Fall ist der seltenere –, aber daraus wird ein Saldo gebildet, der Saldo wird dann den Gemeinden übertragen und dieses wollten wir in MecklenburgVorpommern ebenfalls so verankert sehen.
Und dann kam im Laufe der Diskussion – nicht in der Anhörung, es war zu einem späteren Zeitpunkt der Diskussion – der Einwand, der für mich nicht von der Hand zu weisen ist: Ja, was ist denn, wenn in einem relevanten Zeitraum nur eine Aufgabenwegnahme stattfindet, aber nicht gleichzeitig eine Aufgabenübertragung, mit der man saldieren könnte? Und diesen Fall, er mag relativ unwahrscheinlich sein, aber ich denke, diesen Fall müssen wir in unserer gesetzlichen Regelung ebenfalls vorsehen. Und deshalb findet sich in unseren Unterlagen und in unseren Formulierungen auch die Formulierung: Wenn die Aufgabe übertragen worden ist und es sind die Mittel übertragen worden, um die Aufgabe zu erfüllen, und zum Zeitpunkt x wird diese Aufgabe, aus welchen Gründen auch immer, wieder zurückgenommen oder sie hat sich zeitlich erledigt – auch dieser Fall ist denkbar –, dann gibt es natürlich keinen Grund mehr dafür, dass ich die Mittel zur Erfüllung einer Aufgabe, die gar nicht mehr stattfindet, auf die Gemeinden übertrage. Und damit habe ich in dieser Situation eine Berechtigung, diese Mittel auch wieder zurückzunehmen. Dieser Fall ist gemeint, nicht mehr und nicht weniger. Und das heißt, und das ist die Formulierung: Konnexität ist keine Einbahnstraße,
sondern Konnexität ist ein Geben und Nehmen. Aufgabe und Finanzmittel gehören zusammen und wenn ich sie gebe, dann gebe ich beide, und wenn ich sie nehme, nehme ich beide. So gehört es zusammen und dieses sollten wir auch ausdrücken.
Dieses haben wir in verschiedenen Varianten versucht, zum Ausdruck zu bringen. Herr Jäger, Sie haben natürlich Recht, da gab es auch einmal die Variante, in einem Entschließungsantrag eine ganze Fülle von solchen formalen Fragen, von solchen Verfahrensfragen festzuschreiben. Und wir haben uns in der Argumentation der folgenden Wochen mit dem Argument konfrontiert gesehen, dass eine Entschließung von ihrer rechtlichen Qualität her etwas sehr niedriges ist und dass wir auch im Interesse der Gemeinden solche Verfahrensfragen, wie sie in dieser Entschließung standen, doch besser nicht auf dieser relativ unverbindlichen Ebene der Entschließung festschrei
ben sollten, sondern ins Gesetz. Ich gebe gerne zu, dass ich an der Formulierung dieser Entschließung beteiligt gewesen bin – das ist ja auch keine Schande –, aber ich gebe genauso zu – und auch das ist keine Schande –, dass ich dieses Argument überzeugend fand und ihm gefolgt bin und von daher bereit bin, diese Dinge, die wir in der Entschließung hatten, lieber auf der gesetzlichen Ebene zu regeln. Das ändert nichts am Inhalt dessen, was ich hier festschreiben will, sondern es ändert etwas an der rechtlichen Qualität. Dem Argument konnte ich mich nicht verschließen.
Also, meine Damen und Herren, ich glaube, wir haben hier viel Lärm um wenig. Und ich habe – und das ist das, was mich ein wenig betrübt – zumindest den Verdacht, wir haben hier den Versuch, aus einer Einigung doch noch wieder auszubrechen um des politischen Schaueffekts wegen.
Wenn Sie nämlich sagen, Herr Jäger, wir würden in der Kommunalverfassung das wieder wegnehmen, was wir in der Änderung der Landesverfassung geben, dann geht das vollkommen an den Realitäten vorbei. Wir geben in der Landesverfassung etwas, weil wir es für richtig und weil wir es für selbstverständlich halten, und in der Kommunalverfassung machen wir lediglich die Details, wie dies erfolgt. Wir nehmen nichts von dem zurück, was wir durch die Änderung der Landesverfassung geben. Dieses trifft nicht zu.
Und wenn Sie die Frage stellen – um Ihr Beispiel aufzugreifen, ich bin ja gern bereit, mich da mit Ihnen auseinander zu setzen –, wie ist denn das mit dem Personal, wir haben jetzt Personal eingestellt, jetzt fällt die Aufgabe weg, jetzt kriegen die das Geld nicht mehr, sitzen aber noch auf dem Personal. Nun, zunächst einmal, Aufgaben fallen nicht so weg, wie der Blitz einschlägt, sondern Aufgaben fallen in der Regel mit langen Übergangszeiträumen weg. Und zweitens, den umgekehrten Fall müssten wir dann ja auch betrachten, dass eine Aufgabe und Mittel übertragen werden, die Gemeinde aber noch – und dieses Problem haben wir ja – über Personal verfügt, das es derzeit nicht braucht, auf dem es normalerweise sitzen würde und das es jetzt hier sinnvoll einsetzen kann.
Also das kann man so herum drehen und so herum drehen. Und weil wir uns an solchen Ecken nicht verhakeln wollen, genau deshalb nehmen wir ja die kommunalen Verbände in die Kostenfolgeabschätzung, und zwar in beiden Richtungen, sowohl bei der Aufgabenübertragung als auch bei der Aufgabenwegnahme. In beiden Richtungen sind die kommunalen Verbände mit am Tisch und auch wenn eine Summe weggenommen wird, weil eine Aufgabe weggenommen wird, reden die kommunalen Verbände über die Höhe dieser Summe mit. Ich glaube, eine bessere „Lebensversicherung“ kann es für die kommunale Ebene eigentlich gar nicht geben.