Bei diesen Regelungen handelt es sich um bundesgesetzliche Vorschriften, die nur durch den Bundesgesetz- bzw. Bundesverordnungsgeber geändert werden können. In einem anderen Zusammenhang ist die Problematik der Anrechung von freiwilligen Zuwendungen Dritter auf die Grundsicherungsleistungen nach dem SGB II bereits an den Ausschuss für Arbeit und Soziales des Deutschen Bundestages herangetragen worden.
Zu 3: Nach dem derzeitigen Kenntnisstand handelt es sich bei den in Göttingen bekannt gewordenen Fällen um Einzelfälle. Dies schließt nicht aus, dass auch andere Träger der Sozialhilfe in Niedersachsen in gleicher Weise tätig geworden sind. Im Übrigen hat die Stadt Göttingen die Bescheide in beiden bekannt gewordenen Fällen inzwischen aufgehoben. Um prüfen zu können, ob landesweit
rechtsaufsichtlicher Handlungsbedarf besteht, sind die kommunalen Spitzenverbände um Mitteilung gebeten worden, wie in anderen Kommunen verfahren wird. Ein Ergebnis liegt bisher noch nicht vor.
In einem Artikel in der Fachzeitschrift Die Baustelle des Baugewerbe-Verbandes Niedersachsen aus dem Jahr 2008 behauptet der Autor, dass der jährliche Seitenumfang des Niedersächsischen Gesetz- und Verordnungsblattes seit 2003 deutlich zugenommen habe. Auch der Umfang des Niedersächsischen Ministerialblattes soll sich nach Aussage des Autors in den Jahren 2005 bis 2007 fast verdoppelt haben.
Der Autor sieht hierin einen Widerspruch zu den Ergebnissen des Bürokratieabbaus in Niedersachsen, wonach sich der Bestand an Gesetzen, Verordnungen und Verwaltungsvorschriften seit dem Jahr 2003 halbiert hat.
1. Wie hat sich die Zahl an Gesetzen, Verordnungen und Verwaltungsvorschriften seit dem 1. Januar 2003 bis heute tatsächlich entwickelt, und wie steht Niedersachsen im Vergleich der anderen Länder da?
2. Lassen sich aus dem Umfang, insbesondere der Seitenzahl des Niedersächsischen Gesetz- und Verordnungsblattes bzw. des Niedersächsischen Ministerialblattes, Rückschlüsse auf den Erfolg des Bürokratieabbaus ziehen?
Bürokratieabbau und Deregulierung haben für die Landesregierung einen hohen Stellenwert. Parallel zur Verwaltungsmodernisierung wurde seit Mitte 2003 eine Deregulierungsoffensive durchgeführt. Unser Maßstab ist, nur noch zu regeln, was nötig, nicht, was möglich ist.
Zu 1: Das in der Regierungserklärung vom März 2003 vorgegebene Ziel, den Bestand der Rechts- und Verwaltungsvorschriften um ein Drittel zu senken, ist längst erreicht. Seit Mai 2003 sind mehr als 51 % aller Gesetze, Verordnungen und Verwaltungsvorschriften abgebaut worden; der Bestand
Ein Großteil der erzielten Erfolge ist auf rechtstechnische Bereinigung, „Gesetzeshygiene“, zurückzuführen. Die ständige Bereinigung des Rechtsbestandes ist auch unbedingt notwendig. In Niedersachsen ist dies seit Jahrzehnten eine laufende Aufgabe der in der Staatskanzlei eingerichteten Normprüfstelle (Arbeitsgruppe Rechtsverein- fachung) - ein Grund, warum es in Niedersachsen einen vergleichbar geringen und überschaubaren, aber auch qualitativ hochwertigen Normenbestand gibt. Weiterhin wurden Rechtsvorschriften ausgesondert, die aus rechtlichen Gründen nicht mehr erforderlich oder die inhaltlich überholt sind. Sonderregelungen wurden hinterfragt, um Vorschriften zusammenzuführen. Damit wurde auch das Auffinden von Regelungen für Bürger, Unternehmen oder auch Rechtsanwälte und Gerichte einfacher gemacht, und es wurde zugleich die Transparenz des Landesrechts erhöht. Natürlich kommen der Landtag und die Landesregierung nicht umhin, auch neue Vorschriften, z. B. zur Umsetzung von Bundes- und EU-Recht, auf den Weg zu bringen. Die neuen Gesetze und Verordnungen sind bei den genannten Abbauraten bereits berücksichtigt worden.
Bereits 2004 wurden „Grundsätze für die Befristung von Gesetzen und Verordnungen“ festgelegt. Gesetze und Verordnungen sollen möglichst auf fünf Jahre befristet werden. Anschließend wird geprüft, ob sie weiter notwendig sind oder entfallen können. Eine noch striktere Regelung gilt für Verwaltungsvorschriften: Sie treten in der Regel nach fünf Jahren automatisch außer Kraft. In beiden Fällen soll das Bewusstsein geweckt werden, über die Erforderlichkeit einmal getroffener und in der Regel zu diesem Zeitpunkt auch notwendiger Regelungen immer wieder neu nachzudenken.
Eine darüber hinausgehende Deregulierung erfordert aber zusätzliche Instrumente und vor allem ein Umdenken bei den Normgebern und bei den Adressaten. Man muss bereit sein, echten Aufgabenabbau zu betreiben, d. h. die materiellen gesetzli
chen Vorgaben auf das wirklich notwendige Maß zurückzuführen. Gleichermaßen müssen die Normadressaten bereit sein, hierfür Verantwortung zu übernehmen.
Soweit uns nach unseren Erfahrungen der vergangenen Jahre bekannt ist, steht Niedersachsen im Vergleich mit anderen Ländern mit an der Spitze der „vorschriftenarmen“ Länder. Allerdings erheben nicht alle Länder ihre Bestandszahlen regelmäßig. Von einer Länderumfrage wurde abgesehen, um keinen verzichtbaren Bürokratieaufwand zu verursachen.
Zu 2: Der genannte Artikel aus der Fachzeitschrift die Baustelle ist in den letzten Monaten bereits mehrfach im Landtag zitiert worden. Der Verfasser des Artikels unterliegt der weit verbreiteten Fehleinschätzung, dass der Umfang der amtlichen Verkündungsblätter als Indiz für den Bestand an geltenden Rechtsnormen gewertet werden müsse. Die aufgrund der jeweiligen Rahmenbedingungen zwangsläufig stark schwankenden Seitenzahlen einzelner Jahrgänge des Niedersächsischen Gesetz- und Verordnungsblattes und des Niedersächsischen Ministerialblattes sind jedoch allein weder ein Maßstab für den Umfang des Rechtsnormbestandes noch können hieraus Rückschlüsse auf den Erfolg des Bürokratieabbaus oder gar auf ein Anwachsen der Normen („Vorschriftenflut“) gezogen werden. Bei den beiden Blättern handelt es sich um amtliche Verkündungsblätter und nicht um amtliche Rechtssammlungen. Die Seitenzahl amtlicher Verkündungsblätter wird durch vielfältige Faktoren beeinflusst; sie dokumentiert allein die Entscheidungen des jeweiligen Normgebers, die vor allem erforderlich sind infolge
- neuer Gesetzgebungskompetenzen (Stichwort „Föderalismusreform I“, z. B. Justizvollzugsge- setz, Neuordnung des Dienstrechts),
- Aufhebung von entbehrlich gewordenen Vorschriften (Stichwort „Deregulierung“; denn auch die Aufhebung einer Norm muss veröffentlicht werden),
- umfänglicher Kartenwerke oder sonstiger Anlagen als Bestandteile der jeweiligen Normen (z. B. als Anlagen der Nationalparkgesetze oder der Verordnung über das Landes-Raumordnungspro- gramm Niedersachsen).
Der Umfang des Niedersächsischen Gesetz- und Verordnungsblattes beträgt seit 1978 im Durchschnitt etwa 530 Seiten jährlich, allerdings mit extremen Schwankungsbreiten: So wurden z. B. 2001 rund 900 Seiten und 2002 etwa 870 Seiten erreicht, in den Jahren 1987 und 1988 lag der Umfang dagegen bei jeweils nur knapp 250 Seiten und im Jahr 2000 bei etwa 380 Seiten. Die in dem zitierten Artikel genannten Zahlen beziehen sich offenbar auf die Jahre 2005 (476 Seiten) und 2007 (785 Seiten). Dabei ist die verhältnismäßig hohe Zahl von 785 Seiten des Niedersächsischen Gesetz- und Verordnungsblattes im Jahr 2007 insbesondere darauf zurückzuführen, dass neben einigen umfangreichen neuen Regelungswerken (z. B. zur Neuregelung des Justizvollzuges, des Glücks- spielwesens und der Lehrerausbildung mit rund 180 Seiten) eine Reihe von Gesetzen als Neubekanntmachung, also als aktuelle Lesefassung ohne materielle Änderungen, veröffentlicht wurde (ca. 170 Seiten).
Folgte man der Einschätzung des Artikelverfassers, wäre 2008 ein besonders erfolgreiches Jahr des Bürokratieabbaus gewesen; denn das Niedersächsische Gesetz- und Verordnungsblatt umfasste gerade mal 434 Seiten.
Auch beim Niedersächsischen Ministerialblatt hat der tatsächlich stark gestiegene Umfang des Blattes nichts mit einem stockenden Bürokratieabbau oder gar einem Anwachsen der Vorschriftenzahl zu tun. Der Umfang des Blattes lag in den Jahren 2000 bis 2004 im Durchschnitt bei rund 900 Seiten jährlich. Seit dem Jahr 2005 verdoppelte sich der Umfang nahezu auf etwa 1 700 Seiten jährlich. Wesentliche Gründe hierfür sind
- der mit der Auflösung der Bezirksregierungen eingetretene Wegfall der Amtsblätter der Regierungsbezirke, sodass die bis dahin in diesen Amtsblättern veröffentlichten vielfältigen Bekanntmachungen u. a. der Gewerbeaufsicht, der Naturschutzbehörden und der Kirchen (keine neuen Vorschriften für Bürger oder Verwaltung, sondern lediglich öffentliche Bekanntmachun- gen!), die nach bundes- oder landesgesetzlichen Vorgaben in einem „Amtsblatt“ des Landes zu veröffentlichen sind, in das Niedersächsische Mi
- die erheblich gestiegene Zahl neuer oder veränderter Technischer Baubestimmungen (DIN-Nor- men), die vom Deutschen Institut für Normung e.V. als Dienstleistung für Bauwirtschaft, Staat und Gesellschaft erarbeitet werden, nach § 96 der Niedersächsischen Bauordnung im Ministerialblatt zu veröffentlichen sind und insbesondere in den letzten Jahren jeweils rund 700 Seiten umfasst haben, die teilweise als gesonderte Anlagenbände veröffentlicht worden sind.
Der Umfang des niedersächsischen Rechtsnormbestandes und damit der Vorschriftenabbau ergibt sich deshalb allein aus den Bestandszahlen, die in den letzten Jahren nachweislich kontinuierlich gesenkt werden konnten.
Zu 3: Ein weiterer struktureller Deregulierungsansatz ist die Anwendung des Standard-KostenModells (SKM) in Niedersachsen. Damit werden die administrativen Belastungen der Wirtschaft gemessen. Bürokratiekosten für kleine und mittlere Unternehmen entstehen zumeist aus den Informationspflichten dem Staat gegenüber. Diese Pflichten können z. B. Statistikpflichten oder Berichterstattungen, Genehmigungsanträge, Registrierungen, Untersuchungen und Kontrollen sein. Es gibt häufig Beschwerden, dass zu viel Zeit und Aufwand erforderlich seien, dem Informationsbedarf des Staates nachzukommen. Unternehmen wissen oft nicht, warum diese Informationen angefordert werden oder warum sie wiederholt abgefragt werden müssen. Diese administrative Belastung, dieser Verwaltungsaufwand der Unternehmen durch Informationspflichten wird mit der Methode des Standard-Kosten-Modells gemessen. Voraussetzung ist ein standardisiertes Messverfahren - statt komplizierter Untersuchungsergebnisse oder nur „gefühlter“ Belastung erhält man damit belastbare und handhabbare Daten. Das Standard-KostenModell hat zwei große Pluspunkte: Zum einen werden die versteckten Kosten sichtbar gemacht; die einzelnen Informationspflichten werden mit Preisschildern versehen. Zum anderen werden durch die Messungen die häufig unspezifisch beklagten Belastungen nachgewiesen, die bisher nur „gefühlten“ Bürokratiebelastungen mit Daten belegt - in die eine oder auch in die andere Richtung. Erst wenn man vor Augen geführt bekommt, welche Kosten ein Gesetz oder eine Verordnung verursacht, entsteht Druck, die Notwendigkeit dieser Kosten zu belegen oder sie zu vermeiden. Dann kann es gelingen, zu Vereinfachungen von Vor
schriften zu kommen, die alle akzeptieren. Mögliche Maßnahmen sind die Streichung von Informationspflichten, die Reduzierung der Zahl der verpflichteten Normadressaten, die Nutzung von elektronischen Verfahren und die Reduzierung der Periodizität. Erleichterungen für kleine und mittlere Unternehmen wären die Folge.
Niedersachsen hat im Jahr 2006 zusammen mit fünf Bundesländern und der Bertelsmann-Stiftung an einem übergreifenden Pilotprojekt zur Messung der Informationskosten der Wirtschaft aus den Landesbauordnungen teilgenommen. Ziel war es, die Kosten der Wirtschaft für die in den Landesbauordnungen, ihren Verordnungen und Verwaltungsvorschriften enthaltenen Informationspflichten zu ermitteln. Diese belaufen sich in Niedersachsen auf 3,7 Millionen Euro p. a. und sind damit relativ gering, was sich auch am Verhältnis zum Bauvolumen zeigt: Die Informationskosten machen nur 0,24 % des Bauvolumens aus. Circa 95 % der Kosten werden durch die zehn kostenintensivsten Informationspflichten verursacht. Dies macht deutlich: Die Informationskosten im Baubereich haben somit kein so hohes Gewicht wie vielfach vermutet. In Niedersachsen ist bereits viel Positives geschehen. Der Erfolg des bisherigen Ansatzes im Bauordnungsrecht, die bürokratischen Vorgaben und die Verfahren zu vereinfachen, wird durch die Projektergebnisse bestätigt. Darüber hinaus ergeben sich aus dem Bericht wertvolle Hinweise für die geplante Neufassung der NBauO, insbesondere für weitere Prüfverzichte bei dem vereinfachten Baugenehmigungsverfahren und dem Genehmigungsfreistellungsverfahren.
Ein weiteres länderübergreifendes Pilotprojekt, der SKM-Scan aller wirtschaftsrelevanten Gesetze und Verordnungen des Landes, wurde ebenfalls im Jahr 2006 durchgeführt. Das Ergebnis ist erfreulich eindeutig: Niedersachsen hat ein Landesrecht, das die Unternehmen wenig belastet. Die niedersächsischen Normen sind nur für rund 1 % der Informationskosten der niedersächsischen Wirtschaft verantwortlich; dies entspricht einer Größenordnung von knapp 9,5 Millionen Euro. Das heißt aber auch: Die größte Belastung der Unternehmen mit 99 % der Bürokratiekosten stammt eindeutig aus Bundes- und EU-Recht. Die nachgewiesenen Bürokratiekosten im wirtschaftsrelevanten Landesrecht konzentrieren sich ihrerseits nur auf wenige Normen - lediglich neun niedersächsische Normen verursachen über 90 % jener (geringen) Informationskosten für die Unternehmen.
Aufgrund der in den beiden Projekten gemachten Erfahrungen ist das ausführliche SKM-Verfahren mit seinen Experteninterviews als zu umfänglich zu bewerten. Mehrere Länder haben daher im Jahr 2007 einen SKM-Kompak-Leitfaden erarbeitet. Um diesen Leitfaden auf Praxistauglichkeit zu testen, wurde anschließend unter niedersächsischer Beteiligung ein weiteres länderübergreifendes Projekt zur „SKM-Kompakt-Messung des Gaststättenrechts“ durchgeführt.
Derzeit wird geprüft, wie die SKM-Methode für Niedersachsen am besten dauerhaft inhaltlich nutzbar gemacht werden kann. Aufgrund der SKMScan-Ergebnisse soll das Instrument bei Gesetzesvorhaben selektiv und zielgenau genutzt werden.