Die Landesregierung ist vor drei Jahren mit dem Willen zur Reduzierung von überflüssigen Rechtsvorschriften angetreten. In der Sitzung des Kabinetts vom 5. Juli 2005 wurde daher beschlossen, zusätzlich zu den bis zu diesem Zeitpunkt bereits vereinbarten Aufhebungen von 48 Rechtsvorschriften noch weitere 10 % des Gesamtbestandes aufzuheben oder zu vereinfachen. Aktueller Plan ist es, bis zum Ende der Legislaturperiode 104 Landesgesetze, Verordnungen der Landesregierung und der Ministerien aufzuheben. Welche Bereiche von der Deregulierung betroffen sind, hat die Landesregierung bisher noch nicht kundgetan. Ebenso verschweigt die Landesregierung, dass seit der Regierungsübernahme zahlreiche zusätzliche Verordnungen, Gesetze und sonstige Vorschriften erlassen wurden, die das Bild der stringenten Deregulierung konterkarieren.
1. Wie viele Landesgesetze, Verordnungen der Landesregierung und der Ministerien sind seit der Regierungsübernahme im März 2003 zusätzlich zu den niedersächsischen Rechtsvorschriften hinzugekommen?
2. Welche Rechtsvorschriften sind bisher aufgehoben worden, und welche Rechtsvorschriften sollen noch bis zum Ende der Legislaturperiode aufgehoben werden?
3. Welche inhaltlichen Maßstäbe setzt die Landesregierung bei der Deregulierung von niedersächsischen Rechtsvorschriften?
Die Landesregierung begrüßt die Mündliche Anfrage des Abgeordneten Herrn Professor Dr. Lennartz; denn sie gibt Gelegenheit, die Deregulierungsaktivitäten der Landesregierung darzustellen.
Bürokratieabbau und Deregulierung haben für die Landesregierung einen hohen Stellenwert. Parallel zur Verwaltungsmodernisierung haben wir Ende 2003 mit einer Deregulierungsoffensive begonnen. Der am 27. Juni vom Kabinett entgegengenommene Zwischenbericht, der offenbar Anlass für die vorliegende Anfrage ist, betrifft einen wichtigen Baustein der Deregulierungsaktivitäten der Landesregierung.
Betrachten wir die Ausgangslage: Die staatliche Bürokratie in Deutschland und Europa hat sich in den vergangenen Jahren vergrößert.
- Laut einer Managerbefragung des Instituts für Wirtschaftsförderung von April 2006 meinen dies 81 % der Befragten, davon 89 % des Baugewerbes. Die durch die Bürokratie in den Unternehmen verursachten Kosten geben 34 % mit bis zu 10 000 Euro pro Jahr an, 31 % bis zu 50 000 Euro pro Jahr und im
merhin noch 15 % mit bis zu 100 000 Euro pro Jahr. Die größten bürokratischen Ärgernisse sind für 73 % die Statistiken und Berichtspflichten und für 40 % zu lange Genehmigungsverfahren.
- Das Institut für Mittelstandsforschung hat ermittelt, dass pro Arbeitsplatz und Jahr in einem Großunternehmen 350 Euro an Bürokratiebelastung anfallen, dagegen in einem Kleinbetrieb 4 500 Euro. Damit ist der Mittelstand, d. h. die kleinen und mittleren Betriebe, die die meisten Arbeits- und Ausbildungsplätze in unserem Land schaffen, massiv belastet.
Ergo: Die Politik muss zu Erleichterungen kommen. Wir brauchen Mut, den Knoten durchzuschlagen, mit dem wir uns über die Jahre immer mehr gefesselt haben. Wir müssen uns von lieb gewonnenen, aber starren Regelungen verabschieden. Wir brauchen Freiraum, um zu testen.
Erstens. Unser Maßstab ist, nur noch zu regeln, was nötig, nicht, was möglich ist! Das in der Regierungserklärung vom März 2003 vorgegebene Ziel, den Bestand der Rechts- und Verwaltungsvorschriften um ein Drittel zu senken, ist längst erreicht. Seit Mai 2003 sind 44 % aller Gesetze, Verordnungen und Verwaltungsvorschriften abgebaut worden, der Bestand allein der Verwaltungsvorschriften wurde um 52 % reduziert. Die Deregulierung besteht in diesen Fällen im Wesentlichen darin, Rechtsvorschriften auszusondern, die aus rechtlichen Gründen nicht mehr erforderlich oder die inhaltlich überholt sind. Zugleich werden solche Anlässe auch genutzt, um Sonderregelungen zu hinterfragen, um Vorschriften zusammenzuführen. Damit sollen auch das Auffinden von Regelungen für Bürger, Unternehmen oder auch Rechtsanwälte und Gerichte einfacher gemacht und zudem die Transparenz des Landesrechts erhöht werden.
Natürlich kommen der Landtag und die Landesregierung nicht umhin, auch neue Vorschriften, z. B. zur Umsetzung von Bundes- und EU-Recht, auf den Weg zu bringen. Auch als Folge der Verwaltungsmodernisierung sind Gesetze, Verordnungen und Verwaltungsvorschriften erforderlich geworden, um die Strukturveränderungen rechtlich anzupassen. Aber: Diese neuen Gesetze und Verordnungen sind bei den genannten Abbauraten bereits berücksichtigt worden. Wir haben im Saldo
77 Gesetze und Verordnungen und 1 745 Verwaltungsvorschriften weniger als zu Beginn der Legislaturperiode (Stand Juni 2006), d. h. wir brüsten uns nicht mit aufgehobenen Regelungen und verschweigen dabei neu erlassene - wie mit der Anfrage unterstellt. Wir machen also eine Gesamtbetrachtung, und dies ist auch der richtige Ansatz; denn es kommt darauf an, dass der Gesamtbestand reduziert wird. Es darf dazu auch auf die Statusberichte der Landesregierung verwiesen werden, die auf dem Internetportal für jedermann frei zugänglich sind.
Aber Deregulierung ist eine mühsame Arbeit. Ein Großteil der erzielten Erfolge - und das soll gar nicht verschwiegen sein - ist eher auf rechtstechnische Bereinigung, „Gesetzeshygiene“ zurückzuführen. Die ständige Bereinigung des Rechtsbestandes ist auch unbedingt notwendig - in Niedersachsen ist dies seit Jahrzehnten eine laufende Aufgabe der Arbeitsgruppe Rechtsvereinfachung in der Staatskanzlei. Ein Grund, warum wir einen vergleichbar geringen und überschaubaren, aber auch qualitativ hochwertigen Normenbestand haben. Auch die mit der Mündlichen Anfrage aufgegriffene Deregulierungsaktion ist ein Produkt dieser Arbeit. Folgende Beispiele erledigter oder beabsichtigter Maßnahmen sollen die Inhalte des laufenden Deregulierungsprojekts anschaulicher vor Augen führen:
Stk - wesentliche Vereinfachung des Gesetzes über Wappen, Flaggen und Siegel; Aufhebung der Verordnung über die Beflaggung öffentlicher Bauten,
ML - Aufhebung der VO über die Aufstellung der Regionalen Raumordnungsprogramme und der VO zur Durchführung des Pflanzenschutzgesetzes,
Eine darüber hinausgehende Deregulierung erfordert zusätzliche Instrumente und vor allem ein Umdenken bei den Normgebern. Man muss bereit sein, echten Aufgabenabbau zu betreiben, d. h. die materiellen gesetzlichen Vorgaben auf das wirklich notwendige Maß zurückzuführen. Als ersten formalen Ansatzpunkt haben wir Grundsätze für die Befristung von Gesetzen und Verordnungen festgelegt und damit eine weitere Ankündigung der Regierungserklärung umgesetzt. Gesetze und
Verordnungen sollen möglichst auf fünf Jahre befristet werden, dann wird geprüft, ob sie weiter notwendig sind oder entfallen können.
Eine noch striktere Regelung gilt für Verwaltungsvorschriften: Sie treten in der Regel nach fünf Jahren automatisch außer Kraft. In beiden Fällen soll das Bewusstsein geweckt werden, über die Erforderlichkeit einmal getroffener und in der Regel zu diesem Zeitpunkt auch notwendiger Regelungen erneut nach einer bestimmten Zeit nachzudenken.
Zweitens. Weiterer Baustein ist das seit dem 1. Januar 2006 geltende Modellkommunen-Gesetz. Die Landesregierung ist überzeugt, dass man in manchen Bereichen nur mit Mut und Ausprobieren vorankommen kann. Wir Deutschen neigen dazu, alles bis ins Kleinste zu regeln, und wir müssen endlich ausprobieren, ob es auch „ohne“ geht. Und wir werden feststellen: Ganz oft geht es tatsächlich „ohne“! Wir werden die Erfahrung machen, dass wir unseren Rechtsstaat trotzdem bewahren.
Durch den versuchsweisen Verzicht auf überbordende Detailregelungen verschaffen wir den teilnehmenden Modellkommunen durch die Vorgabe von (Wirkungs-)Zielen neue Handlungsspielräume. Dies wird für die wirtschaftliche Entwicklung in der Region, für die Bürgerorientierung ihrer Verwaltung und für die Geschwindigkeit von Verwaltungshandeln positive Impulse geben.
Drittens. Ein weiterer neuer struktureller Ansatz ist die Anwendung des Standard-Kosten-Modells (SKM) in Niedersachsen. Wer wissen will, wo viel Geld für Bürokratie ausgegeben wird, muss messen. „Bürokratiekosten-Messverfahren“ lautet der sperrige Begriff, der zu einem Schlüsselbegriff für modernes effektives Staatshandeln werden kann. Die Niederländer haben es erfolgreich vorgemacht: Mit dem Standard-Kosten-Modell werden die administrativen Belastungen der Wirtschaft in Euro und Cent gemessen. Bürokratiekosten für kleine und mittlere Unternehmen entstehen zumeist aus den Informationspflichten dem Staat gegenüber. Diese Pflichten können z. B. Statistikpflichten oder Berichterstattungen, Genehmigungsanträge, Registrierungen, Untersuchungen und Kontrollen sein. Es gibt häufig Beschwerden, dass zu viel Zeit und Aufwand erforderlich seien, dem Informationsbedarf des Staates nachzukommen. Unternehmen wissen oft nicht, warum diese Informationen angefordert werden oder warum sie wiederholt abgefragt werden müssen. Diese administrative Belastung, dieser Verwaltungsaufwand der Unterneh
men durch Informationspflichten wird mit der Methode des Standard-Kosten-Modells gemessen. Voraussetzung ist ein standardisiertes Messverfahren - statt komplizierter Untersuchungsergebnisse oder nur „gefühlter“ Belastung erhält man damit belastbare und handhabbare Daten.
Das Standard-Kosten-Modell hat zwei große Pluspunkte: Zum einen werden die versteckten Kosten sichtbar gemacht, die einzelnen Informationspflichten werden mit Preisschildern versehen. Es wird a priori nicht das inhaltlich-politische Ziel einer staatlichen Regelung infrage gestellt. Damit hat wirklicher Bürokratieabbau eine Chance und wird nicht von vornherein durch Lobbyisten im Keim erstickt. Zum anderen werden durch die Messungen die häufig unspezifisch beklagten Belastungen nachgewiesen. Damit wird die bisher nur „gefühlte“ Bürokratiebelastung mit Daten belegt - in die eine oder auch in die andere Richtung.
Erst wenn man vor Augen geführt bekommt, welche Kosten ein Gesetz oder eine Verordnung verursachen, entsteht Druck, die Notwendigkeit dieser Kosten zu belegen oder sie zu vermeiden. Dann kann es gelingen, zu Vereinfachungen von Vorschriften zu kommen, die alle akzeptieren. Sofern landesrechtliche Regelungen europa- oder bundesrechtliche Vorgaben ausfüllen, wird es darauf ankommen, diese Vorgaben zu ändern. Mögliche Maßnahmen aufgrund dieser Prüfungen sind die Streichung von Informationspflichten, die Reduzierung der verpflichteten Zielgruppen, die Nutzung von elektronischen Formularen und die Reduzierung der Periodizität. Erleichterungen für kleine und mittlere Unternehmen wären die Folge.
Wir nehmen seit Anfang des Jahres zusammen mit fünf weiteren Bundesländern an einem übergreifenden Pilotprojekt zur Messung der Informationskosten der Wirtschaft aus den Landesbauordnungen teil. Die Projektleitung obliegt der Bertelsmann Stiftung. Ziel ist es, die Übertragbarkeit und den Nutzwert dieses Verfahrens unter deutschen Bedingungen nachzuweisen. Im Ergebnis wird dargestellt werden, welche Informationspflichten auf den Landesbauordnungen, ihren Verordnungen und konkretisierenden Verwaltungsvorschriften beruhen und wie hoch die Kosten sind, die den Unternehmen daraus entstehen.
sich um die Grobmessung aller Landesgesetze und Landesverordnungen, um die Kostentreiber zu ermitteln. Auch dies ist ein länderübergreifendes Projekt der Bertelsmann Stiftung, zusammen mit Nordrhein-Westfalen ist Niedersachsen bundesweit als Vorreiter dabei. Im Ergebnis werden die 30 „teuersten“ Gesetze und Verordnungen ermittelt, die wiederum Grundlage für weitere vertiefte Messungen einzelner Vorschriften sein werden.
Wir sind überzeugt, dass SKM ein guter weiterer Schritt für die Deregulierung des niedersächsischen Landesrechts ist. Die größten Belastungen - vor allem auch für die Wirtschaft - ergeben sich jedoch aus bundes- und europarechtlichen Regelungen. Das muss allen Beteiligten bewusst sein. SKM in den Ländern ist nun ein erster Schritt. Es ist daher außerordentlich erfreulich, dass sich auch die Bundesregierung entschlossen hat, SKM aufzugreifen. Denn dadurch wird die Methode bundesweit einheitlich eingeführt, was die Erfolgschancen erhöht.
Viertens. Darüber hinaus haben wir in den letzten zwei Jahren verschiedene Deregulierungsprojekte - erwähnt sei nur beispielhaft das Projekt des Wirtschaftsministeriums „Entbürokratisierungsmaßnahmen für kleine und mittlere Unternehmen und Existenzgründer“ - und länderübergreifende Initiativen durchgeführt. Der länderübergreifenden Zusammenarbeit kommt dabei ein besonderer Stellenwert zu. Vielfältige Aktivitäten der Ressorts und viele kleine Bausteine auf allen Ebenen brauchen Beharrlichkeit und einen langen Atem. Es gibt nicht die großen Erfolge, es kommt vielmehr auf viele, viele kleine Erfolge an.
Fazit: Mit unseren Aktivitäten befinden wir uns an der Spitze der Bundesländer! Und wir werden den eingeschlagenen Weg weiter gehen!
Zu 1 und 2: Ausgangspunkt für die Ermittlung des Vorschriftenbestands ist das vollelektronische Vorschrifteninformationssystem (VORIS) , das im Frühjahr 2002 eingerichtet wurde und in dem alle gültigen Landesvorschriften aufgenommen wurden (Bestandsverzeichnis). Betrieben wird VORIS von einem ausgewählten externen Dienstleister. Anhand von Bestandsabfragen zu Stichtagen wird von diesem der jeweils aktuelle Bestand ermittelt und mit dem vorangegangener Stichtage vergli
chen. Daraus ergibt sich die Anzahl der Vorschriften, um die der Bestand reduziert oder gegebenenfalls erweitert wurde. Die Zahlen zur Reduzierung stellen also den Saldo dar aus den Vorschriften, die in der Zwischenzeit aufgehoben wurden oder sonst ihre Geltung verloren haben, und den neuen Vorschriften, die zwischenzeitlich aus verschiedenen Gründen zu erlassen waren. Da aus VORIS jeweils erkennbar ist, ob eine bestimmte Vorschrift noch gilt oder nicht, wurde mangels weitergehenden Bedarfs auf eine aufwändige Listenführung über aufgehobene und neue Vorschriften verzichtet. Stattdessen wird die Entwicklung des Vorschriftenbestands durch regelmäßige Abfragen des Bestandsverzeichnisses kontrolliert. Angesichts der knappen personellen Ressourcen sollte die verfügbare Arbeitskraft nicht der nachträglichen Auflistung bereits erledigter Vorschriften gewidmet sein, sondern wurde und wird auf die Initiierung neuer Deregulierungsmöglichkeiten gerichtet. Aufgrund mehrfacher Nachfragen jedoch haben wir uns kurzfristig - schweren Herzens - entschlossen, nun entsprechende Auflistungen beim Betreiber in Auftrag zu geben. Beides ist mit nicht unerheblichem personellem und finanziellem Aufwand verbunden und wird erst in Kürze vorliegen.
Hannover will die Werberechte für das Gebiet der Landeshauptstadt neu vergeben. In einem Interessenbekundungsverfahren hat die Wall AG offensichtlich das günstigste Angebot abgegeben. Am 21. Juni 2006 hat sie ihr Angebot, was in einem Interessenbekundungsverfahren zulässig ist, noch einmal nachgebessert. Damit scheint dieses Angebot das wirtschaftlich deutlich beste für die Landeshauptstadt zu sein. Trotzdem soll sich der Rat, auf Vorschlag des Stadtkämmerers Stephan Weil, für das ungünstigere Angebot entscheiden. Sein Argument: Das Angebot sei verspätet eingegangen.
Einen fast gleichen Vorgang mit ähnlichem Ausgang soll es auf fast gleichem Gebiet mit der Vorgängerfirma der Ströer/DSM-Gruppe und der Wall AG schon einmal vor Jahren gegeben haben.
mit den Werberechten in der Landeshauptstadt. Zwei Anbieter blieben übrig, die DSM und die Wall AG aus Berlin. Auch damals schon hatten die Berliner ein Angebot abgegeben, das günstiger, aber laut Verwaltung verspätet abgegeben wurde. Die DSM erhielt den Zuschlag. Was damals bejubelt wurde, hat sich nachträglich als Flop erwiesen. Deutsche Städte (darunter auch Hannover), Gesellschafter der DSM, haben die DSM verkauft, allerdings nicht ohne vorher vereinbart zu haben, die aufgelaufenen Defizite noch zu übernehmen. 2,1 Millionen Euro, die der hannoverschen DSM-Geschäftsstelle an Verlusten entstanden sind, mussten aus dem städtischen Haushalt ausgeglichen werden.
Die Wall AG hätte, ihrem Angebot zur Folge, einen mindestens gleichen, wenn nicht besseren Toilettenbau und Service gegen die Vergabe der Werberechte geleistet und noch dazu der Stadt über 20 Jahre eine Pacht von 5 Millionen Euro eingebracht. Dr. h. c. Schmalstieg und die Rathausspitze entschieden sich damals für die kommunal beherrschte DSM, mit der Folge eines nunmehr eingetretenen Verlustes von mindestens 7,1 Millionen Euro.