Da hat halt die Partei die meisten Sitze, die die meisten Stimmen auf sich vereinigen kann, was übrigens nicht gottgegeben ist, sondern was man jedes Mal aufs Neue erringen muss, wo man jedes Mal aufs Neue wieder um Vertrauen bitten muss.
Die Opposition sagt weiter: Wir wollen die Voraussetzungen für Volksbegehren und Volksentscheide auf jeden Fall ändern. Wir wollen nicht mehr ein Quorum von 10 %, sondern von 5 % oder 8 %.
Auch das ist nicht mit der Verfassung vereinbar. Dazu gibt es klare Entscheidungen des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs. Es muss, wie der Verfassungsgerichtshof noch einmal deutlich gesagt hat, nämlich ein gewisses Maß an Dignität und Unterstützung vorhanden sein.
Es wird immer wieder gesagt, Volksentscheide seien wegen der hohen Hürden zu oft gescheitert. Meine Damen und Herren, vielleicht sollten wir einmal ehrlich zueinander sein: Ich denke, Volksbegehren sind nicht an der hohen Hürde gescheitert – 100 % hat das Ganze, 10 % braucht man, um dies auf den Weg zu bringen -, sondern letztlich daran, weil das Volk genau das, was der Initiator des Volksbegehrens wollte, eben nicht wollte. Demokratie ist auch, dass man einfach einmal akzeptieren muss, dass die Mehrheit der Bürgerinnen und Bürger eine andere Sichtweise hat.
Wir sehen hier überhaupt keinen Änderungsbedarf. Im Gegensatz zu vielen anderen Ländern haben wir zwar ein Quorum von 10 % für ein Volksbegehren. Aber wir haben dann, wenn das Gesetz zur endgültigen Abstimmung vorgelegt wird, überhaupt kein Quorum. Wer da sagt, dieses System bei uns sei undemokratisch und bräuchte dringend eine Reform, der hat, so glaube ich, das Verhältnis von Mehrheit und Minderheit in einem demokratischen Rechtsstaat nicht ganz verinnerlicht.
Dabei möchte ich es jetzt belassen. Das Übrige wird dann der Herr Kollege Zellmeier noch ausführen. – Wir halten den Gesetzentwurf der Bayerischen Staatsregierung in der vorliegenden Form für den absolut richtigen Weg, um die Bürgerinnen und Bürger stärker an Entscheidungsprozessen zu beteiligen und auch für uns als Parlament ein Mehr an Erkenntnis zu schaffen, um dann auf dieser Basis die weiteren Entscheidungen im System eines demokratischen Rechtsstaats zu fällen.
Danke schön, Frau Kollegin. – Als Nächster hat der Kollege Franz Schindler von der SPD das Wort. Bitte schön, Herr Kollege.
Herr Präsident, meine sehr verehrten Damen und Herren! Grundsätzlich ist es gut, dass sich mit Ausnahme der CSU alle anderen Fraktionen des Landtags und auch die Staatsregierung Gedanken darüber machen, wie die Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger am Prozess der politischen Willensbildung verbessert und die direkte Demokratie gestärkt werden kann.
Es ist schon deshalb nötig, sich darüber Gedanken zu machen, weil sich immer weniger Bürgerinnen und Bürger an Wahlen und sonstigen Entscheidungen über politische Dinge beteiligen. Zwar hängt die Gültigkeit einer Wahl nicht von der Höhe der Beteiligung ab und ist eine hohe Wahlbeteiligung, wie man aus
anderen Systemen weiß, nicht unbedingt Ausdruck einer hohen politischen Reife, hohen Verantwortungsbewusstseins oder gar hoher Zustimmung zu einer bestimmten politischen Richtung, doch gerät jedes politische System in Legitimationsprobleme, wenn sich weniger als die Hälfte der Wahlberechtigten beteiligt. Hierfür gibt es natürlich nicht nur eine Ursache, sondern eine ganze Vielzahl:
Bekanntermaßen gibt es die Verdrossenheit all derjenigen, die von konkreten politischen Entscheidungen enttäuscht und der Meinung sind, dass es ohnehin egal ist, wer regiert.
Es gibt aber auch die Wahlabstinenz der anderen Seite, der Saturierten, die meinen, die Politik nicht zu brauchen, weil sie sich im Zweifel selbst helfen können und nicht auf den Staat angewiesen sind, die den Staat und seine Repräsentanten allenfalls belächeln, für sich selbst aber nicht so wichtig nehmen.
Und es gibt diejenigen, die den Staat und seine Repräsentanten verachten und sich nicht als gleichberechtigte Staatsbürger begreifen, sondern sich ohnmächtig fühlen und der Meinung sind, dass Geld die Welt regiert und sonst niemand.
Gleichzeitig gibt es aber Gott sei Dank auch Hunderttausende, die für ein bestimmtes Anliegen oder auch nur zum Ausdruck einer bestimmten Geisteshaltung auf die Straße gehen, die sich ehrenamtlich für alles Mögliche engagieren, die im Internet blitzschnell und oft anonym ihre Meinung zu bestimmten Vorkommnissen artikulieren und damit Einfluss auf andere nehmen wollen, und das ist auch gut so.
Noch einmal, meine Damen und Herren: Ich bin nicht der Meinung, dass sich 80 oder 90 % beteiligen müssen, damit das Ganze gut ist. Aber ich bin schon der Meinung, dass wir dann eine Legitimationskrise bekommen, wenn sich weniger als die Hälfte mit den herkömmlichen Mitteln der Teilhabe, an unserer politischen Demokratie beteiligt. Das reicht von der Beteiligung an Wahlen über die Einreichung von Petitionen und Meinungsäußerungen auf unterschiedlichsten Kanälen bis hin zu Shit- oder Candystorms heutzutage.
Meine sehr verehrten Damen und Herren, selbstverständlich wird es immer Aktivbürger und solche geben, die sich nicht um die Angelegenheiten der Allgemeinheit kümmern. Die klassische Unterscheidung von Rousseau, die schon über 200 Jahre alt ist, nämlich auf der einen Seite der Citoyen und auf der anderen Seite der Bourgeois, wird es immer geben.
Das ist aber nicht das Problem, meine Damen und Herren. Viele Aktivbürger wollen sich nicht nur alle vier, fünf oder sechs Jahre bei Wahlen einmischen,
sondern sie wollen auch zwischendurch ihre Meinung zu konkreten Fragestellungen artikulieren. Deshalb nutzen sie die ihnen zur Verfügung stehenden Möglichkeiten von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid auf kommunaler Ebene und Volksbegehren und "Volksentscheide" auf Landesebene durchaus rege. Nirgendwo sonst, in keinem anderen Bundesland, gibt es so viele Bürgerbegehren und Bürgerentscheide wie in Bayern. Das ist gut so, und das sollten wir auch schätzen, meine Damen und Herren. Zumindest in Bayern ist die direkte Demokratie – ich sage das immer wieder, weil es stimmt und einigen stinkt – eine sozialdemokratische Erfindung.
Alles, worüber wir uns freuen und dessen wir uns rühmen, musste gegen die CSU und ihre Mehrheit durchgesetzt werden – ganz am Anfang Volksbegehren und Volksentscheid, später dann auch Bürgerbegehren und Bürgerentscheid.
Heute steht zur Abstimmung, ob die bisherigen, bewährten Instrumente direkter Demokratie durch ein neues Instrument Volksbefragung ergänzt werden sollen, so wie es die SPD und die Staatsregierung und in etwas anderer Form auch die FREIEN WÄHLER vorschlagen. Wer Volksbefragungen einführen will, betritt Neuland. Zwar gibt es Volksbefragungen auf Bundesebene, aber nur zu der einen Frage der Neuordnung der Länder, sonst nicht. Es gibt Volksbefragungen in Österreich, dort allerdings mit mäßigem Erfolg, wie man hört.
Geben wir also zu: Wer Volksbefragungen einführen will, betritt Neuland, noch dazu vermintes Gelände, und zwar deshalb, weil wir nicht bei der Stunde null, der Verfassungsgebung anfangen können, sondern weil wir uns in einem vorgegebenen verfassungsrechtlichen Rahmen bewegen müssen, wenn wir ihn nicht sprengen wollen. Wie schwierig dies ist, hat sich nicht zuletzt bei der Anhörung im Rechtsausschuss im Oktober letzten Jahres gezeigt, in der nachgerade jede einzelne Frage unterschiedlich beantwortet worden ist und es keinen Konsens der Gelehrten gegeben hat, selbst zu nebensächlichen Fragen nicht. Daran ist deutlich geworden, dass man alles und auch das Gegenteil vertreten kann.
Die SPD-Fraktion hat einige Anregungen aus der Anhörung aufgegriffen und ihren Gesetzentwurf mit einer Tischvorlage abgeändert – die Mitglieder des Rechtsausschusses wissen das – und Bedenken aufgenommen. Wir schlagen heute zur Abstimmung nicht mehr vor, dass auch EU-Bürger an Volksbefragungen teilnehmen dürfen. Auch die ursprüngliche Formulierung
Meine Damen und Herren, wer Volksbefragungen einführen will, begegnet einer Vielzahl von Bedenken. Da wird zunächst behauptet, dass Volksbefragungen ohnehin nicht nötig seien; die Politik wisse doch durch demoskopische Umfragen ohnehin, was das Volk will. Hierbei wird meines Erachtens verkannt, dass Volksbefragungen in dem von uns vorgeschlagenen Sinne natürlich mehr sein sollen als eine unverbindliche und anonyme Meinungsumfrage. Volksbefragungen sind vielmehr eine politische Handlung und eine Möglichkeit, sich an der politischen Willensbildung zu beteiligen, und nicht mit einer Meinungsumfrage irgendeines demoskopischen Instituts zu vergleichen.
Zweitens wird argumentiert, dass Volksbefragungen, die von oben, also vom Landtag und/oder der Staatsregierung, beschlossen und initiiert werden, grundsätzlich von Übel und manipulationsanfällig seien, nämlich deshalb, weil sie nicht vom Volk ausgehen und nicht auf einer Initiative aus der Mitte des Volkes beruhen. Diese Meinung teilen wir ausdrücklich nicht. Wir halten die Wählerinnen und Wähler für so klug, dass sie es schon durchschauen würden, wenn sie manipuliert werden sollen, egal von welcher Seite. Uns wird auch entgegengehalten, dass Volksbefragungen nicht durch einfaches Gesetz, so wie wir es vorschlagen und im Übrigen später dann auch die Staatsregierung vorgeschlagen hat, sondern nur bei einer Änderung der Verfassung, so wie dies die FREIEN WÄHLER vorschlagen, in abgeänderter Form aber auch die Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN, eingeführt werden können. Uns wird entgegengehalten, dass eine Verfassungsänderung zwingend notwendig ist, dass man also vorher die Zustimmung des Volkes dazu einholen muss, ob es künftig befragt werden will oder nicht. Dies soll selbst dann gelten, wenn eine Volksbefragung, so wie wir es und im Übrigen auch die Staatsregierung vorschlagen, gerade nicht dezisiv, also entscheidend, sondern nur konsultativ sein soll. Diese Frage ist in der Rechtswissenschaft ist aber höchst umstritten. Diejenigen, die bei der Anhörung dabei waren, werden das bestätigen.
Wir sind ebenso wie die Staatsregierung und anders als die FREIEN WÄHLER und die GRÜNEN der Meinung, dass konsultative Volksbefragungen auch ohne Änderung der Verfassung eingeführt werden können, wissen aber, dass diese Frage nicht von uns und auch nicht von der Staatsregierung, sondern letztlich nur vom Bayerischen Verfassungsgerichtshof entschieden werden kann.
im Speziellen auch von der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs gezogenen Grenzen für die Einführung neuer Instrumente zur Mitwirkung an der politischen Willensbildung eng sind. Dennoch ist unseres Erachtens die Bayerische Verfassung auch für weitere Instrumente direkter Demokratie offen. Die Grundentscheidung für die repräsentative Demokratie wird durch Einführung von Volksbefragungen nicht infrage gestellt, wie einige behaupten. Wir wissen auch, dass die repräsentative Demokratie durch plebiszitäre Elemente nur ergänzt wird, sie aber nicht ersetzen kann. Daran wollen wir weder grundsätzlich noch in Zusammenhang mit unserem Gesetzentwurf rütteln.
Wir wollen auch nicht daran rütteln, dass der Landtag Gesetzgeber ist und gerade nicht Exekutive, dass der Landtag keinen Gebührenbescheid erlässt und keine Baugenehmigung aufheben kann. Wir wollen auch nicht daran rütteln, dass das Staatsvolk nach der geltenden Verfassungslage im Wege des Volksbegehrens und des Volksentscheides zwar Gesetze beschließen, aber keine Einzelfallentscheidung treffen kann und soll. Wir wollen auch keine immerwährenden Volksversammlungen oder die Bürger darum bitten, für oder gegen eine politische Entscheidung wie im Internet den Like-Button zu drücken.
Meine Damen und Herren, das vorgeschlagene neue Instrument der Volksbefragung muss sich, wenn die Verfassung nicht geändert werden soll, selbstverständlich in den vorgegebenen verfassungsrechtlichen Rahmen einfügen, was auch bedeutet, dass dann, wenn man die Verfassung nicht ändert, das Ergebnis einer Volksbefragung verfassungsrechtlich nicht bindend sein kann, sondern für den Landtag oder für die Staatsregierung eben nur empfehlenden Charakter haben kann. Das bedeutet aber nicht, dass eine Volksbefragung auf Beschluss des Landtags nichts anderes wäre als nur eine Meinungsumfrage. Das Ergebnis hat natürlich politisches Gewicht, das zu missachten weder dem Landtag noch der Staatsregierung gut bekommen dürfte.
Nun noch einige Sätze zu unserem konkreten Vorschlag. Ich möchte vorweg allerdings schon klarstellen, dass der erste Gesetzentwurf zur Einführung von Volksbefragungen trotz der Reihenfolge der Redner im Plenum nicht von der Staatsregierung gekommen ist, sondern von der SPD-Fraktion.
Das ist hier nicht deutlich geworden. - Wir wollen im Landeswahlgesetz verankern, dass der Landtag im Rahmen seiner Zuständigkeit das Volk zu bestimmten Gegenständen der politischen Willensbildung befra
gen kann, wobei sich die Fragestellung auch darauf beziehen kann, dass der Erlass, die Änderung oder die Aufhebung eines Gesetzes begehrt wird, aber nicht die Gesetzgebung selbst betrifft. Wir wollen, dass der Landtag auf Verlangen eines Fünftels seiner Mitglieder verpflichtet ist, eine Volksbefragung durchzuführen, und dass die Volksbefragung eine mit Ja oder Nein zu beantwortende Fragestellung enthält.
Meine Damen und Herren, selbstverständlich soll nach unserem Vorschlag auch die Mehrheit des Landtags beschließen können, eine Volksbefragung durchzuführen, aber eben auch die Minderheit, nämlich ein Fünftel der Mitglieder des Landtags. Wenn ein Fünftel der Mitglieder des Landtags die Möglichkeit hat, einen Untersuchungsausschuss einzurichten und alle möglichen Kontrollrechte wahrzunehmen, warum soll dann ein Fünftel des Landtags nicht auch die Möglichkeit haben, das Volk konsultativ zu befragen?
Meine Damen und Herren, Volksbefragungen, so wie wir sie vorschlagen, stellen keine Volksinitiativen in dem Sinne dar, über die der Bayerische Verfassungsgerichtshof bereits im Jahr 2000 entschieden hat. Durch eine Volksbefragung in unserem Sinne wird das System der Gesetzgebung in der Bayerischen Verfassung gerade nicht einseitig zulasten des Landtags verschoben, weil sie gerade kein Akt der Gesetzgebung sein soll und kann.
Nun zum Gesetzentwurf der Staatsregierung. Der Gesetzentwurf der Staatsregierung unterscheidet sich im Kern von unserem Gesetzentwurf dadurch, dass die Staatsregierung vorschlägt, dass Volksbefragungen dann durchgeführt werden können, wenn Landtag und Staatsregierung dies übereinstimmend beschließen. Landtag und Staatsregierung sollen also übereinstimmend beschließen. Theoretisch ist vorstellbar, dass der geforderte Beschluss im Landtag einstimmig ergeht, also mit den Stimmen der Opposition. Das ist theoretisch vorstellbar, mehr aber auch nicht. In der Praxis bedeutet der Vorschlag der Staatsregierung, dass die bisherige Aktionseinheit zwischen Mehrheitsfraktion und der Staatsregierung betoniert wird und dass die Rechte der parlamentarischen Opposition auf Mitwirkungsmöglichkeiten beschnitten werden.
Das ist der konkrete Inhalt ihres Vorschlags. Im Übrigen ist überhaupt nicht nachvollziehbar, wieso das Er
fordernis eines Beschlusses sowohl des Landtags als auch der Staatsregierung deren verfassungsrechtliche Kompetenzen, namentlich die parlamentarischen Kontroll- und Budgetrechte sowie die der Staatsregierung als oberster leitender und vollziehender Behörde obliegenden Aufgaben der Staatsverwaltung wahren soll, so wie es in der Begründung des Gesetzentwurfs heißt. Das ist nicht nachvollziehbar. Das Gegenteil ist richtig und der Fall. Hier wird der Landtag mit der Mehrheit des Landtags gleichgesetzt – das machen Sie häufig; auch draußen erleben wir das sehr häufig – und werden die Rechte der Minderheit auf Mitwirkung erheblich beeinträchtigt.
Meine Damen und Herren, durch die von der Staatsregierung gewählte Konstruktion diskreditieren die Staatsregierung und die CSU das Instrument Volksbefragung, das nach unserer Vorstellung ein Stück mehr Mitsprachemöglichkeiten, ein Stück mehr Beteiligungsmöglichkeiten und ein Stück mehr Artikulationsmöglichkeiten für die aktiven interessierten Bürgerinnen und Bürger schaffen soll. Sie degradieren es zu einem alleinigen Machtinstrument der Mehrheit und, meine Damen und Herren, bei näherer Betrachtung nicht nur zu einem alleinigen Machtinstrument der Mehrheit, sondern zu einem alleinigen Machtinstrument der Staatsregierung, da die Landtagsmehrheit allein ebenso wenig wie die Landtagsminderheit eine Volksbefragung durchführen können soll. Die CSU-Fraktion mit ihrer großen Mehrheit in diesem Haus soll also nicht das Recht bekommen, eine Volksbefragung durchzuführen, sondern ist davon abhängig, dass die Staatsregierung ihr Plazet gibt und bittet, doch den gleichen Beschluss wie die Staatsregierung zu fassen. – Ja sagen Sie einmal: Wo ist denn eigentlich das Selbstbewusstsein dieser Fraktion geblieben, meine Damen und Herren?
Bei dem Vorschlag der Staatsregierung geht es keineswegs darum, in Bayern, so wie es gelegentlich behauptet worden ist, mehr Demokratie zu wagen, sondern es geht darum, der Staatsregierung ein neues Instrument in die Hand zu geben, mit dem sie notfalls auch ihre eigene Fraktion disziplinieren kann. Es geht also nicht nur um die Aktionseinheit zwischen Staatsregierung und CSU, sondern auch um eine sogenannte Koalition der Staatsregierung mit den Bürgerinnen und Bürgern, notfalls auch gegen die eigene Mehrheit. Das steckt hinter der Idee des Ministerpräsidenten, meine Damen und Herren.