Wettbewerb sämtlicher Hoheitsträger: Bund, Länder und Kommunen sind – zumindest auch – konkurrierende Dienstleistungsunternehmen für die Bürgerinnen und Bürger;
Subsidiarität im Staatsaufbau, d. h. Vorrang der kleineren Einheit im Rahmen ihrer Leistungsfähigkeit;
Solidarität gegenüber jenen, die der Hilfe bedürfen – diese Hilfe soll aber vor allem Hilfe zur Selbsthilfe sein;
Vertrauensbildung und weniger Politikverdrossenheit aufgrund klarer Verantwortlichkeiten und leichterer Überschaubarkeit der kleineren Einheiten;
Meine sehr verehrten Damen und Herren, Bayern ist in vielen Bereichen seit Jahren Spitze; wir haben beste Zahlen beim Wirtschaftswachstum, bei der Arbeitslosenquote, bei der Staatsverschuldung, bei den staatlichen Investitionen und in der inneren Sicherheit. Damit habe ich nur einige herausragende Beispiele genannt.
All das kann Landespolitik auf Dauer aber nur leisten, wenn sie die nötigen Gestaltungsmöglichkeiten und Freiräume hat. Wenn Wettbewerbsgrundsätze, wie es mindestens teilweise leider der Fall ist, durch ein Übermaß an Regulierung, Transferleistungen und Nivellierung zunehmend ausgehöhlt werden, zahlen sich Anstrengungen der Landespolitik auch für die Bürgerinnen und Bürger nur noch begrenzt aus.
Die Enquete-Kommission hat nach zweieinhalbjährigen Beratungen nunmehr ihren Schlussbericht verabschiedet. Sie hat Empfehlungen zu den Fragen des Untersuchungsauftrags beschlossen und ihre Vorschläge selbstverständlich auch begründet. Freilich kann der Bayerische Landtag die Vorschläge nur zum Teil umsetzen. Eine wirksame Föderalismusreform ist ohne erhebliche Grundgesetzänderungen nicht möglich.
Die bedeutenderen Empfehlungen setzen daher Änderungen unserer Bundesverfassung voraus, also das einvernehmliche Zusammenwirken von Bund und Ländern. Dazu wird noch sehr viel Überzeugungsarbeit geleistet werden müssen. Ein schneller Erfolg ist nicht zu erwarten, und leider muss man feststellen, dass auch manches Bundesland noch nicht erkannt hat – das ist jetzt nicht parteipolitisch gefärbt, sondern es gilt für alle –, welche Chancen in mehr Selbstständigkeit und mehr Freiraum liegen. Für den Föderalismus gibt es auch im Bundesrat leider nicht nur Sternstunden.
Zur Ausgangslage: Im bundesdeutschen Föderalismus wurden die Kompetenzen der Länder mehr und mehr ausgehöhlt. Im Laufe der Zeit wuchs die Zahl der Materien, die der Bund seiner Gesetzgebung unterzog, immer mehr an. Der Bund macht von seiner konkurrierenden Gesetzgebungsbefugnis umfassend Gebrauch, fast exzessiv, indem er sich auf ein angebliches Vereinheitlichungserfordernis beruft. Die vom Grundgesetz als Regelfall vorgesehene Landeskompetenz wird so weitgehend geradezu pervertiert.
Darüber hinaus haben sich die Landesregierungen auch im eigenen Zuständigkeitsbereich nicht immer mit Ruhm bedeckt, verehrte Kolleginnen und Kollegen, sondern
zur Übernivellierung durch vertragliche Koordination verführen lassen. Man konnte den Schlachtruf: „Es lebe der Unterschied“ auch bei den Ländern leider allzu selten vernehmen.
So können die Länder ihren wirtschaftlich, sozial und kulturell unterschiedlichen Bedürfnissen heute kaum noch oder jedenfalls nicht ausreichend Rechnung tragen.
Flexible Regelungen sind fast unmöglich geworden, die maßgeblichen Regelungen sind überdies oft nicht mehr durchschaubar.
Diesen Tendenzen gilt es entgegenzuwirken. Verlierer der Entwicklung sind vor allem die Landesparlamente. Die Landesregierungen, meine Damen und Herren, haben ihren landespolitischen Kompetenzverlust, etwa bei der Gesetzgebung und hauptsächlich dort, durch eine deutliche Stärkung ihrer Einwirkungsmöglichkeiten auf die Bundespolitik über den Bundesrat kompensiert. Wir brauchen deshalb nicht nur eine Stärkung der Länder, sondern erst recht und vor allem eine Stärkung der Landesparlamente,
besonders im Kernbereich parlamentarischer Zuständigkeit, in der Gesetzgebung. Da fehlt es weit. Natürlich ist auch die Kontrolle der Exekutive eine wichtige Aufgabe, zumal Exekutivfunktionen nach wie vor ganz überwiegend bei den Ländern angesiedelt sind. Aber der Kernbereich des Parlamentarismus ist und bleibt nun einmal die Gesetzgebung, und gerade da haben wir Defizite bei den Ländern.
Eine Revitalisierung des Parlamentarismus in den Ländern ist unerlässlich, wenn wir auch langfristig noch als Landesparlamentarier von der Öffentlichkeit als erste Gewalt im Staate ausreichend wahrgenommen werden wollen. Derzeit laufen wir ja Gefahr, in erster Linie als Helfer unserer Mitbürgerinnen und Mitbürger in deren persönlichen Angelegenheiten zu gelten. Das ist auch eine wichtige Aufgabe, aber das darf doch bitte nicht die Hauptaufgabe eines Parlamentariers in der Mandatsausübung sein.
Der Föderalismus lebt nicht nur von einer starken Exekutive, sondern auch und gerade von starken und in doppelter Hinsicht kompetenten Landesparlamenten. Wir müssen die formelle Kompetenz zum Erlassen von Gesetzen haben und wir müssen selbstverständlich auch persönliche Kompetenz mitbringen.
Ich komme zu den Reformvorschlägen. Die den Ländern vom Grundgesetz verbürgte Regelzuständigkeit für die Gesetzgebung muss derart abgesichert werden, dass die politische Praxis den Grundsatz nicht mehr wie bisher in sein Gegenteil verkehren kann. Dazu wird vorgeschlagen:
Im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung sollen die Länder künftig mittels einer so genannten Vorranggesetzgebung bundesgesetzliche Regelungen durch Landesrecht ersetzen oder ergänzen können. Dies ist ein ganz wichtiger Gedanke, eine ganz wichtige Empfehlung. Gelten soll ein solches Landesgesetz allerdings erst, wenn der Bundestag nicht innerhalb von drei Monaten Einspruch erhebt bzw. der Einspruch des Bundestages vom Bundesrat zurückgewiesen wird.
Manche werden sagen, meine Damen und Herren – wie heute schon geschehen –, das ist ein revolutionärer Vorschlag. Ich will das jetzt nicht bewerten, halte diesen Vorschlag aber jedenfalls für absolut richtig und sehr wichtig.
Die Rückholung von Gesetzgebungskompetenzen könnte so zentrale Rechtsbereiche wie das Zivil- und Strafrecht mit ihren jeweiligen Verfahrensordnungen, das Ausländer- und Asylrecht, das Sozialhilferecht, das Verkehrsrecht, das Arbeits- und Wirtschaftsrecht oder den Verbraucherschutz betreffen. Aber, meine Damen und Herren, selbst wenn wir diese Möglichkeit hätten, würden wir selbstverständlich nicht alles über Bord werfen und neu regeln z. B. im Strafrecht oder im bürgerlichen Recht. Selbstverständlich eignen sich in der Praxis nicht alle Gegenstände für die Landesgesetzgebung, aber zum Teil eben doch, und so sollen die Länder wenigstens unter bestimmten Voraussetzungen die Chance haben, in eigener Kompetenz das zu regeln, was nach ihrer Überzeugung dafür geeignet ist.
Aus dem übermäßig umfangreichen Katalog der konkurrierenden Gesetzgebung sollen verschiedene Kompetenztitel gestrichen werden. Die Gesetzgebungszuständigkeit würde dann insoweit ausschließlich den Ländern zustehen. Ich nenne zum Beispiel das Notariatsrecht, Bodenrecht und Wohnungswesen, die wirtschaftliche Sicherung der Krankenhäuser oder die Regelung der Krankenhauspflegesätze. Man kann sich auch noch weitere Zuständigkeitsverlagerungen vorstellen, etwa das Versammlungsrecht. Dafür fand sich in der Kommission aber keine Mehrheit.
Ich komme zur bestehenden Rahmengesetzgebung. Die Rahmengesetzgebung des Bundes, meine Damen und Herren, hat sich nicht bewährt. Der Bund gibt häufig umfassende Detailregelungen vor, was eigentlich der Bezeichnung „Rahmengesetz“ widerspricht; die daran gebundenen Länder haben dann oft nur noch unzureichend eigenen Gestaltungsspielraum.
Deshalb soll der Bund über eine Grundgesetzänderung künftig nur noch befugt sein, allgemeine leitende Grundsätze festzulegen. Eine so genannte Grundsatzgesetzgebung soll an die Stelle der bestehenden Rahmengesetzgebung des Bundes treten.
Aber nicht nur der Name, nicht nur das Etikett, meine liebe Kolleginnen und Kollegen, soll geändert werden, sondern ganz entscheidend auch der Inhalt. Denn ob und in welcher Weise die Länder von der Möglichkeit einer Ausgestaltung der Vorgaben Gebrauch machen,
soll im Gegensatz zur bisherigen Regelung künftig allein ihrem Ermessen unterliegen. Das heißt also, Grundsatzgesetzgebung des Bundes kann vom Land ausgefüllt oder auch beiseite gelassen werden. Rahmengesetzgebung des Bundes bedeutet hingegen heute nicht nur, dass die Länder regeln dürfen, sondern auch regeln müssen. Gerade das aber soll wegfallen und auch die Befugnis zur Detailregelung für den Bund muss in der Grundsatzgesetzgebung entfallen.
Aus dem bisherigen Katalog für die Rahmengesetzgebung sollen zudem verschiedene Kompetenztitel gestrichen werden. So sollen die Länder ausschließlich zuständig sein zum Beispiel auch für die allgemeinen Grundsätze des Hochschulwesens, nicht nur wie bisher für Detailregelungen, und für das Jagdwesen – letzteres in der Politik eine ganz bedeutende Angelegenheit, wie man oft auch in diesem Haus erleben kann.
(Heiterkeit der Frau Abgeordneten Kellner (BÜND- NIS 90/DIE GRÜNEN) – Freiherr von Rotenhan (CSU): Sehr richtig!)
Ich komme zur Beteiligung der Landtage bei Kompetenzveränderungen zwischen EU, Bund und Ländern. Die Hürden für weitere Kompetenzverlagerungen zulasten der Länder müssen deutlich erhöht werden. Dabei soll es bei solchen Grundgesetzänderungen, durch die Gesetzgebungskompetenzen auf den Bund übertragen werden, künftig neben der Zweidrittelmehrheit von Bundestag und Bundesrat auch der Zustimmung einer Mehrheit aller Landesparlamente bedürfen – meine Damen und Herren, das ist sicherlich ein sehr weitreichender Vorschlag, aber wenn man sich vergegenwärtigt, dass die weitaus überwiegende Zahl der Grundgesetzänderungen gerade Kompetenzänderungen zulasten der Länder gewesen sind, eben auch ein berechtigter Vorschlag, wie wir meinen.
Das Gleiche soll gelten, wenn der Bund künftig Landeskompetenzen auf die Europäische Union überträgt. Die Kommission schlägt ferner vor, auch den Bundesrat gegenüber der Bundesregierung in EU-Angelegenheiten zu stärken, wenn Kompetenzen der Länder betroffen sind.
Meine Damen und Herren, ich gebe hiermit meinen vorbereiteten Redebeitrag ungekürzt in schriftlicher Form zu Protokoll, da die Redezeit begrenzt ist.
Noch ein Wort zur Europäischen Union. Die Revitalisierung des Föderalismus ist ganz besonders auch die Strategie schlechthin und wäre das überzeugende Konzept gegen den zunehmenden Zentralismus in Europa. Durch übermäßige Reglementierung und Überdehnung ihrer Kompetenzen beschneiden Einrichtungen und Organe der EU nicht nur die Zuständigkeiten ihrer Mitgliedstaaten, sondern auch die Gestaltungsspielräume der Länder. Regionalförderung, FFH-Richtlinie, Regelungen zum öffentlich-rechtlichen Kreditwesen – derzeit hochaktuell – und auch zum Rundfunk zeigen immer mehr Kompetenzanmaßungen der EU, welche die Länder und Regionen unmittelbar betreffen.
Zudem wird mit einer nicht selten exzessiven Auslegung der Zuständigkeitsregelungen versucht, zum Beispiel auch Stadterneuerung und Städtebau als Gemeinschaftsaufgaben der EU zu vereinnahmen. Sogar die klassischen Landeskompetenzen Kultur und Bildung werden zum Teil und immer mehr von der EU beansprucht. Die Bayerische Staatsregierung weist bei jeder Gelegenheit nachdrücklich auf die gefährliche Entwicklung hin. Diese Fragen gehen uns aber alle an. Das im EG-Vertrag ausdrücklich niedergelegte Subsidiaritätsprinzip muss auch in der praktischen Politik eingefordert werden, und zwar auf allen Ebenen, meine Damen und Herren.
Von der Bundesregierung ist hierzu leider wenig zu hören, jedenfalls dann, wenn es um Länderrechte geht.
Ich komme zur Stärkung der Beteiligungsrechte des Landtags. Gegenüber der Staatsregierung sollen künftig Informations- und Beteiligungsrechte des Landtags in bedeutenden Angelegenheiten über die bestehende Goodwill-Praxis hinaus verbürgt werden. Dabei geht es vor allem um das parlamentarische Selbstverständnis und nicht um die Behebung von tatsächlichen Defiziten; denn der Landtag wurde schon bisher von der Staatsregierung ausreichend unterrichtet, jedenfalls im Allgemeinen, und auch in der Kommission gab es dazu keine Kritik. Das Parlament soll aber einen rechtsverbindlich dokumentierten Anspruch auf diejenigen Informationen haben, die zur Wahrnehmung seiner Aufgaben erforderlich sind. Die Meinungsbildung in der Mehrheitsfraktion über die konkrete rechtliche Gestaltung dieses Grundsatzes ist augenblicklich noch nicht abgeschlossen.
Ich komme zur Steuerautonomie. Die nötige Stärkung der Länder, meine Damen und Herren – auch das ist ein ganz wichtiger Punkt –, erfordert insbesondere mehr Steuerautonomie. Eigentlich ist das Wort „mehr“ fehl am Platze; denn die Länder haben so gut wie gar keine Steuerautonomie. Ein Ansteigen der Steuerbelastung für Bürger und Unternehmen muss und soll mit mehr Steuerautonomie jedoch nicht verbunden sein. Allerdings muss es Gestaltungsspielräume für die Länder geben, die zu wettbewerbsbedingten Unterschieden auch in der Steuerbelastung führen können. Das gehört zum Wettbewerb der Länder und zum Föderalismus. Die Verantwortung der Länder für die Standortqualität einschließlich der wirtschaftlichen Entwicklung in ihrem Bereich muss gestärkt werden. Einnahmen und Ausgaben des Staates müssen, orientiert an den Prinzipien der Solidarität im Wettbewerb sowie der Schaffung von Leistungsanreizen, neu geordnet werden.
Geboten ist vor allem eine deutliche Stärkung des Rechts der Länder zur Steuergesetzgebung. Die Länder sollen auf bundeseinheitlich gestalteter Bemessungsgrundlage das Recht erhalten, durch Landesgesetz eigene Steuersätze festzulegen, soweit ihnen bereits nach geltendem Recht die ausschließliche Ertragshoheit zusteht, also das gesamte Steueraufkommen. Wir haben den eigenartigen Zustand, dass es Steuerarten gibt, bei denen das gesamte Aufkommen den Ländern zusteht, sie aber für die Regelungen hinsichtlich dieser
Steuerarten keinerlei Zuständigkeit besitzen. Die Gesetzgebung liegt insoweit ausschließlich beim Bund. Wir denken hier vor allem an die Erbschaftssteuer, die Schenkungssteuer, die Kfz-Steuer, die Grunderwerbsteuer und die Grundsteuer. Außerdem sollen Länder und Gemeinden einen eigenen Steuersatz auf die Einkommensteuer festsetzen können. Dieses Tarifgestaltungsrecht, wiederum auf bundeseinheitlicher Bemessungsgrundlage, bürgt für Transparenz und ermöglicht einen fairen, verträglichen Standortwettbewerb unter den Ländern.
Ich komme zur Abschaffung von Gemeinschaftsaufgaben. Das bestehende System der Gemeinschaftsaufgaben hat sich nicht bewährt. Mischfinanzierungen begrenzen, ja lähmen mitunter die Handlungsmöglichkeiten der Länder im eigenen Kompetenzbereich, da die Mitfinanzierung des Bundes natürlich auch ein Mitspracherecht beinhaltet und so nicht nur Gestaltungsspielräume einschränkt, sondern auch mit langwierigen, oft quälenden Abstimmungsprozessen und Verteilungskämpfen die Verantwortlichkeiten verschleiert, besonders etwa beim Hochschulbau. Die Gemeinschaftsaufgaben sind infolgedessen weitestgehend abzuschaffen. Dies darf aber nicht dazu führen, dass sich der Bund seinen Finanzierungsanteil ohne Kompensation erspart.
Die Zusammenführung von Gesetzgebung und Finanzierungsverantwortung ist ein weiterer wichtiger Punkt, den ich aber jetzt aus Zeitgründen nicht näher behandeln kann. Ein ebenfalls wichtiger Punkt ist ohne Zweifel die Reform des Länderfinanzausgleichs. Bei der gegenwärtigen Reform des Länderfinanzausgleichs kam es vor allem darauf an, Leistungsanreize zu schaffen sowie den Finanzausgleich am Wettbewerbsgedanken zu orientieren. Hier haben die Vereinbarungen der Ministerpräsidenten der Länder vom Juni 2001 infolge der Grundsatzentscheidung des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahre 1999 zum bundesstaatlichen Finanzausgleich bereits erhebliche Fortschritte gebracht, die hier ebenfalls nicht im Einzelnen dargestellt werden können. Diese Fortschritte sind, gemessen am bisherigen Zustand, zwar sehr beachtlich, aber noch nicht befriedigend. Es wäre für einen fairen Wettbewerb förderlich, nicht wesentlich mehr als die Hälfte der durchschnittlichen Finanzkraft eines Landes abzuschöpfen. Im Hinblick auf die Aktualität entscheidender Neuregelungen erschien es der Kommission allerdings untunlich, derzeit mit weiteren konkreten Reformvorschlägen aufzuwarten.
Ich komme beinahe schon zum Schluss. Meine Damen und Herren, eine grundlegende Reform des Föderalismus ist zentraler Teil einer Zukunftsstrategie für Deutschland. Es geht um die Strukturen von morgen. Wir wollen und müssen Freiräume schaffen für einen Wettbewerb der Ideen und Initiativen, um den bestmöglichen Problemlösungen näher zu kommen. Föderalismus ist als konsequentes Prinzip für die gesamte Staatsorganisation zu begreifen. Deshalb gilt es, für alle staatlichen Ebenen – Bund, Länder und Kommunen – größere Handlungsfreiheit zu schaffen. Das ist unsere Aufgabe.
Meine sehr verehrten Damen und Herren, zum Thema „Föderalismus und kommunale Selbstverwaltung“ wird Kollege Herbert Ettengruber sprechen.