Frau Präsidentin! Meine Damen und Herren! Am 1. August letzten Jahres ist das Gesetz zur Intensivierung der Bekämpfung der Schwarzarbeit und illegalen Beschäftigung in Kraft getreten. Somit haben wir erstmals eine gesetzliche Definition der Schwarzarbeit und somit ein Gesetz, welches spezielle Straftatbestände vorsieht. Das Risiko, bei der Durchführung von Schwarzarbeit und illegaler Beschäftigung entdeckt und bestraft zu werden, ist hoch. Schwarzarbeit ist eben kein Kavaliersdelikt.
Man kann es nicht oft genug sagen: Schwarzarbeit und illegale Beschäftigung gefährden erstens die legal handelnden Unternehmen, zweitens die sozialen Sicherungssysteme, und drittens beeinträchtigen sie massiv den Wettbewerb. Die Bekämpfung der Schwarzarbeit und illegalen Beschäftigung ist ein zentrales Thema, gerade auch in Berlin angesichts der hohen Arbeitslosigkeit in unserer Stadt. Wir wollen deshalb in der heutigen parlamentarischen Beratung darüber diskutieren, wie die Bekämpfung der Schwarzarbeit und die Verfolgung illegaler Beschäftigung im Land Berlin angegangen wird und wie sich das verabschiedete Gesetz auch schon ausgewirkt hat.
Wir müssen deshalb einerseits die Schwarzarbeit bekämpfen, den Regelverstoß ahnden und gleichzeitig aber auch dafür sorgen, dass das, was bisher nicht legal geleistet wird, nun in Form legaler Erwerbsarbeit verrichtet wird. – Das wäre im Übrigen auch ein wichtiger Beitrag zum Abbau von Arbeitslosigkeit. – Es geht also gewissermaßen um einen Dreiklang: Es geht um Repression, um Prävention, aber es geht auch und vor allem um Transformation.
Bezüglich der Entwicklung der Schwarzarbeit sind gegenwärtig folgende aktuelle Trends zu verzeichnen:
1. Nach jüngsten Schätzungen zum Umfang der Schwarzarbeit zeichnet sich erstmals eine Trendumkehr ab. Die weitere Ausweitung der Schwarzarbeit scheint gegenwärtig gestoppt zu sein – womöglich haben wir sogar einen Rückgang; das gilt auch für Berlin.
2. Die Zahl der aufgedeckten Fälle von Schwarzarbeit und illegaler Beschäftigung hat gleichzeitig zugenommen – ebenso die Summe der verhängten Strafgelder. Diese scheinbar widersprüchlichen Meldungen stehen allerdings durchaus für Erfolge. Es kann nämlich einerseits davon ausgegangen werden, dass durch Minijobs und an
Es gibt andere Bereiche, wo es sich lohnt, die Frage zu stellen: Wie kann, vor dem Hintergrund entdeckt werden zu können, aus illegaler Arbeit legale Arbeit werden? – Schwarzarbeit, illegale Beschäftigung und Schattenarbeit werden in der öffentlichen Diskussion oftmals in eins gesetzt, bezeichnen aber deutlich unterschiedliche Sachverhalte. Das am 1. August 2004 in Kraft getretene Gesetz zur Intensivierung der Bekämpfung der Schwarzarbeit und der damit zusammenhängenden Steuerhinterziehung hat eine klare rechtliche Definition eingeführt. Danach leistet Schwarzarbeit, wer Dienst- oder Werkleistungen unter Verletzung von Melde-, Aufzeichnungs- und Zahlungspflichten nach Steuerrecht und Sozialgesetzbuch bzw. Eintragungs- und Anzeigepflichten nach Handwerks- und Gewerberecht erbringen oder ausführen lässt. Keine Schwarzarbeit allerdings liegt vor, wenn nicht nachhaltig auf Gewinn gerichtete Dienst- oder Werkleistungen von Angehörigen aus Gefälligkeit im Wege der
Nachbarschafts- oder Selbsthilfe erbracht werden. Diese Arbeit zählt begrifflich zur Schattenwirtschaft. Schwarzarbeit ist lediglich eine Teilmenge der Schattenwirtschaft, der informellen oder inoffiziellen Wirtschaft. Sie umfasst zum Beispiel auch diese informelle Wirtschaft, die Selbstversorgungswirtschaft im Rahmen von Hauswirtschaft. Teile der Schwarz- und Schattenarbeit sind im offiziellen Bruttosozialprodukt mit erfasst, zum Beispiel durch die Umsätze, die die in den Baumärkten regulär erworbenen Güter erfassen.
Zahlen zum Umfang der Schwarzarbeit – Sie haben danach gefragt – sind dem Senat grundsätzlich aus zwei Richtungen bekannt: Zum einen sind es die Zahlen der Verfolgungsbehörde über ermittelte Verdachtsfälle, und zum anderen sind es die Zahlen der Gerichte über abgeschlossene Verfahren. Diese Zahlen geben Augschluss über die Erfolge der Ermittlungstätigkeit. Wenn mehr Schwarzarbeit aufgedeckt wird – ich habe es vorhin schon angesprochen –, heißt das damit nicht zwingend, dass die Schwarzarbeit angestiegen ist, sondern zunächst einmal nur, dass die Ermittler erfolgreicher waren. Die zweite Quelle sind volkswirtschaftliche Schätzungen. Diese basieren häufig auf sehr unterschiedlichen Methoden und kommen damit auch zum Teil zu sehr unterschiedlichen Ergebnissen. Schätzungen von Prof. Schneider von der Universität Linz gehen davon aus, dass der Anteil der Schattenwirtschaft – wohlgemerkt der Schattenwirtschaft und nicht der Schwarzarbeit – im Jahr 2003 17,5 % betragen haben soll. Das entspräche einer Summe von rd. 370 Milliarden €, die inoffiziell erwirtschaftet sein sollen. Für das Jahr 2004 wird ein Anteil von 16,4 % und für 2005 ein Anteil von 15,6 % am Bruttoinlandprodukt angenommen. Das würde bedeuten, dass die Schattenwirtschaft in Deutschland erstmals zurückgeht. Die Gründe dafür sind – ich habe es vorhin schon angesprochen – einerseits Minijobregelungen und die geänderten Gesetze zur Reform am Arbeitsmarkt, die Neuregelung der Handwerksordnung und auch die beschlossenen Steuersenkungen.
dere Regelungen Mehrarbeit, die vorher schwarz erledigt wurde, nun in legaler Form geleistet wird, und gleichzeitig kann davon ausgegangen werden, dass die bundesweite Umorganisation der Verfolgungsbehörden und ihre personelle Aufstockung – Frau Grosse hat es angesprochen – das Entdeckungsrisiko für Schwarzarbeitgeber und Schwarzarbeitnehmer erhöht hat. Es besteht allerdings weder Anlass noch Grund in den Anstrengungen, Schwarzarbeit zurückzudrängen, nachzulassen. Im Gegenteil! In bestimmten Bereichen, insbesondere in der Bauwirtschaft, beobachten wir einen Anstieg der gewerblich kriminellen Form von illegaler Beschäftigung und Schwarzarbeit, bei gleichzeitigem Anstieg der Arbeitslosigkeit. In anderen Bereichen wiederum, etwa bei den personen- und haushaltsnahe Dienstleistungen, müssen wir die Anstrengungen verstärken, damit das, was heute noch informell und jenseits der gesetzlichen Normen getan wird, morgen zu legaler Arbeit wird.
Denn ein erheblicher Teil eines erfolgreichen Kampfes gegen die Arbeitslosigkeit muss darin bestehen, aus tatsächlich geleisteter Arbeit legale Arbeit zu machen.
Schwarzarbeit ist kein Randthema; sie ist kein Thema von ausländischen Arbeitskräften oder Zuwanderern. Schwarzarbeit kommt aus der Mitte der Gesellschaft. Manchen gilt sie als Kavaliersdelikt, anderen als lässliche Steuerrebellion des kleinen Mannes, drittens als notwendige Sünde, um am Markt überleben zu können, und viertens als normale kriminelle Geschäftsgrundlage. Alle stellen die allgemein gültigen Regeln des Wirtschaftens und Zusammenlebens und damit die Funktionsfähigkeit der sozialen Marktwirtschaft in Frage. Aber Schwarzarbeit ist nicht gleich Schwarzarbeit. Sie hat zu unterschiedliche Gesichter, als dass eine Form, ihr zu begegnen, allein erfolgversprechend wäre. Dort, wo Schwarzarbeit quasi gewerbsmäßig betrieben wird, nützen nur höherer Verfolgungsdruck, größeres Entdeckungsrisiko, nachhaltig wirkende Strafen und wirksame präventive Maßnahmen – etwa bei der Auftragsvergabe.
Eine analoge Entwicklung ergibt sich danach auch für den Bereich des Landes Berlin. Prof. Schneider schätzt für das Land Berlin den Anteil der Schattenwirtschaft am Bruttoinlandsprodukt des Landes für 2004 auf 22,9 % und für 2005 auf 22,2 %. Diese Schätzungen beziehen sich – wie gesagt – auf die Schattenarbeit, worin die Schwarzarbeit nur eine schwer bezifferbare Teilmenge ist. Es kann auch nicht einfach vom Umfang der Schattenarbeit auf die volkswirtschaftlichen Schäden geschlossen werden, weil vieles – siehe Nachbarschaftshilfe und Eigenarbeit – gar nicht passieren würde, wenn es als legal bezahlte Arbeit stattfinden müsste, so dass das Ausbleiben dieser Art von Schattenarbeit auch volkswirtschaftliche Nachteile – etwa im Umsatz der Baumärkte – haben könnte. Der Berliner Senat verfügt über keine eigenen Schätzungen zu den Zahlen der Schwarzarbeit. Für uns gilt jedoch – unabhängig von der konkreten Schätzgröße –, dass Schwarzarbeit und illegale Beschäftigung einen erheblichen Störfaktor für das Berliner Wirtschafts- und Arbeitsleben darstellen
Die Verteilung von Schwarzarbeit auf einzelne Branchen lässt sich noch schwerer ermitteln als der Umfang der Schwarzarbeit selbst. Nach den Erkenntnissen der
Verfolgungsbehörden wie der bekannten Schätzungen dürften die Hauptfelder im Lande Berlin neben dem Baugewerbe vornehmlich im Gaststätten-, Fuhr-, Personenbeförderungs- und Bewachungsgewerbe, im Kfz-, Techniker-, Gebäudereiniger- und Friseurhandwerk sowie im Einzelhandel und bei den haushaltsnahen Dienstleistungen zu suchen sein.
Sie haben auch nach der geschlechtsmäßigen Zusammensetzung gefragt. Das Landeskriminalamt hat seine Verfolgungsergebnisse für das Jahr 2003 ausgewertet; danach waren 18 % aller Tatverdächtigen weiblich. Vergleichbare Zahlen anderer Verfolgungsbehörden liegen uns nicht vor.
Schwarzarbeit findet traditionell vor allem in Branchen statt, die sich durch eine hohe Personalintensität und einen geringen Automatisierungsgrad auszeichnen sowie in jenen Branchen, in denen Bareinnahmen üblich und nur wenige Personen mit der Erfassung der Einnahmen betraut sind. Darüber hinaus werden Arbeitnehmer vorwiegend in Branchen illegal beschäftigt, in denen häufig wechselnde und ungelernte Hilfskräfte zum Einsatz kommen. Grundsätzlich gilt, dass der hohe Konkurrenzdruck in bestimmten Branchen – insbesondere im Bau- und Gebäudereinigungsgewerbe – die Gefahr birgt, dass eine gewinnbringende Ausführung von Aufträgen vielfach nur noch dann möglich ist, wenn weder Sozialabgaben noch Steuern gezahlt werden. Hier weitet sich die Schwarzarbeit offenbar als Reaktion auf zunehmenden Wettbewerbsdruck aus, der von den beauftragenden Stellen weitergegeben wird. Gleichzeitig haben wir auch Bereiche, in denen erst allmählich Marktangebote größere Bedeutung gewinnen, etwa im gesamten Bereich der haushalts- und personennahen Dienstleistungen, wo professionelle Angebote die bisherige Form der familiären Eigenarbeit, Nachbarschaftshilfe etc. ersetzen wollen und auf hohe Eintrittshürden treffen. Es handelt sich dabei nicht zuletzt häufig um die Entscheidung, ob das Haushaltseinkommen ausreicht, eine professionelle Haushaltshilfe stundenweise zu beschäftigen, oder ob die Erwerbstätigkeit – meist der Ehefrau – einzuschränken oder aufzugeben oder auf Schwarzmarktangebote zurückzugreifen ist. Hier müssen nicht – wie etwa im Baubereich – Markt- und Wettbewerbsbedingungen gerettet werden, sondern hier müssen sie ausgeweitet und erst geschaffen werden. Deshalb ist in diesem Bereich mit Aufklärung, leichteren Einstiegsformen in legale Beschäftigung usw. mehr zu erreichen als in Branchen, wo alle wissen, dass sie die Gesetze missachten.
Nach Einschätzung von Prof. Schneider werden zwei Drittel aller illegalen Beschäftigungsverhältnisse von so genannten Nebenerwerbsschwarzarbeitern verrichtet, das heißt, von Deutschen oder legal ansässigen ausländischen Selbständigen bzw. abhängig Beschäftigten. Das verbleibende Drittel verteilt sich zu etwa gleichen Teilen auf Deutsche oder legal ansässige ausländische Arbeitslose bzw. Frührentner, die gleichzeitig Sozialleistungen beziehen oder illegal beschäftigte Ausländer. Demnach würde übrigens die von Migranten ohne legalen Aufenthaltsstatus angebotene Schwarzarbeit in Relation zu der insgesamt in Deutschland angebotenen Schwarzarbeit eine untergeordnete Rolle spielen.
Aus den Berichten der Verfolgungsbehörden – das heißt dem Landeskriminalamt, der Staatsanwaltschaft, den Finanzverwaltungen und den Sozialversicherungsbehörden – lassen sich neue Trends bei der Entwicklung der Schwarzarbeit ablesen. Da ist einmal eine zunehmende Verschmelzung der Schwarzarbeitdelikte mit anderen Delikten der organisierten Wirtschaftskriminalität. Es lässt sich weiter ein Trend dahin gehend feststellen, dass Unternehmen Arbeiter in Vollzeit beschäftigen und entlohnen, einvernehmlich aber lediglich eine Arbeitsleistung im Rahmen der legalen Nebenbeschäftigung neben dem Bezug staatlicher Leistungen buchhalterisch abrechnen und bescheinigen. Dritte signifikante Entwicklung ist, dass der Hochbau mittlerweile durch den Sanierungs- und Innenausbaubereich als Betätigungsfeld für Schwarzarbeit und illegale Beschäftigung verdrängt wird. So betreffen die Ermittlungen der Staatsanwaltschaft Berlin vermehrt die Sanierung einzelner oder mehrerer Wohnungen, teils mit Kettenaufträgen oder formal legalisiert durch fingierte Mietverträge mit den Arbeitnehmern, die angeblich Eigenleistungen erbringen und dafür vorübergehend von der Mietzahlung befreit werden. Schwarzarbeit tritt auch zunehmend im Rahmen des Internethandels auf, der teilweise ohne die erforderlichen gewerberechtlichen Voraussetzungen und ohne steuerliche Erfassung durchgeführt ird. w
Festzustellen ist auch, so die Ermittlungsbehörden, eine zunehmende Professionalisierung bei den gewerbsmäßig handelnden Arbeitgebern illegal beschäftigter Arbeitnehmer. Der Einsatz von Strohleuten oder auch die Gründung von Scheinfirmen, häufig mit Sitz im Ausland, sind Methoden, die immer häufiger festzustellen sind und die sehr aufwändige Ermittlungen zur Folge haben. Oft werden Scheinfirmen als Subunternehmer deklariert. Von den Arbeitgebern werden in diesen Fällen Rechnungen von Subunternehmen präsentiert, die sich erst nach eingehender Prüfung als Schein- bzw. Briefkastenfirmen erweisen.
Sie stellen ausführlich Fragen zur Bekämpfung von Schwarzarbeit über Repressionsinstrumente. Ich verweise aus Zeitgründen auf den ausführlichen Schwarzarbeitsbekämpfungsbericht, den wir vorgelegt haben. Vielleicht nur eine Zahl: Im Jahr 2003 gab es 10 468 Straf- und Bußgeldverfahren wegen Schwarzarbeit, davon waren 4 800 Arbeitnehmerinnen und -nehmer betroffen und 5 316 Arbeitgeberinnen und -geber. Für diese Ermittlungstätigkeit haben 9 719 Baustellen- bzw. Betriebskon
Ihre Fragen richten sich auch auf die Haltung des Senats zur Forderung der Fachgemeinschaft Bau Berlin und Brandenburg nach Einführung einer Chipkarte zur wirksameren Bekämpfung von Schwarzarbeit. Die Senatsverwaltung für Wirtschaft, Arbeit und Frauen hat dies umfassend – auch unter Beteiligung anderer Stellen wie z. B. dem Verband der deutschen Rentenversicherungsträger und dem Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung – und abschließend geprüft. Wir sind im Einvernehmen mit allen beteiligten Stellen zu dem Ergebnis gekommen, dass die Einführung einer solchen Chipkarte sowohl wegen der Unverhältnismäßigkeit der voraussichtlichen Kosten in Relation zu dem zu erwartenden Nutzen für die Verfolgungsbehörde als auch auf Grund nicht unerheblicher verfassungs-, datenschutz- sowie europarechtlicher Bedenken nicht realisierbar ist. Schließlich kann die Praktikabilität der Chipkarte schon deshalb angezweifelt werden, weil ihr Funktionieren nur durch einen erheblichen bürokratischen Aufwand für Arbeitgeber, Arbeitnehmer und die zuständigen Behörden bewerkstelligt werden kann.
Der Senat von Berlin stimmt mit der Fachgemeinschaft Bau und einer Vielzahl weiterer Interessenvertretungen und Sachverständigen überein, dass der bestehende Sozialversicherungsausweis sich allerdings wegen der nicht zu gewährleistenden einwandfreien Identitätsfeststellung des Ausweisinhabers und der damit im Zusammenhang stehenden Missbrauchs- und Verfälschungsmöglichkeiten für die Belange der Verfolgungsbehörden nicht bewährt hat. Der Nutzen des Sozialversicherungsausweises beschränkt sich gegenwärtig vornehmlich darauf, Arbeitgeber bösgläubig zu machen, wenn er nicht vorliegt. Als Instrument zur Aufdeckung illegaler Beschäftigung ist er in der gegenwärtigen Form hingegen ungeeignet.
Nach Auffassung des Senats können Schwarzarbeit und illegale Beschäftigung mit den bestehenden rechtlichen Bestimmungen wirksam bekämpft werden. Die gesetzlichen Grundlagen zur Verfolgung und Ahndung von Schwarzarbeit und illegaler Beschäftigung sind in den letzten Jahren regelmäßig, teilweise auch auf Initiative des Landes Berlin, verbessert worden. Solange bestimmte Formen der Schwarzarbeit aber in Teilen der Gesellschaft nicht als verwerflich angesehen werden und solange bestimmte strukturelle Ursachen der Schwarzarbeit nicht angegangen werden, müssen selbst die wirksamsten gesetzlichen Vorschriften an Grenzen stoßen.
In Berlin wird der Schwarzarbeit und illegalen Beschäftigung seit jeher nicht nur mit repressiven Maßnahmen, sondern im Rahmen eines Gesamtpakets auch mit präventiven Mitteln entgegengetreten. Der Senat setzt dabei in erster Linie auf die Verhinderung von Schwarzarbeit durch fortwährende Maßnahmen der Information und Aufklärung. Darüber hinaus besteht bei der Senatsverwaltung für Wirtschaft, Arbeit und Frauen eine zentrale Informations- und Anlaufstelle für Bürgerinnen und Bürger, Unternehmen, Vereine, Verbände, Gewerkschaften und Behörden zu sämtlichen Aspekten der Bekämpfung von Schwarzarbeit und illegaler Beschäftigung im Land Berlin. Nach dem Berliner Vergabegesetz sollen z. B. Aufträge von Berliner Vergabestellen über Bauleistungen sowie über Dienstleistungen bei Gebäuden und Immobilien mit der Auflage erfolgen, dass die Unternehmen ihre Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer bei der Ausführung dieser Leistungen nach den jeweils in Berlin geltenden Tarifen entlohnen und diese auch von ihren Nachunternehmern verlangen. Darüber hinaus bedarf der Auftragnehmer eines von einer Baudienststelle des Landes Berlin erteilten Bauauftrags vor Weitergabe von Teilleistungen an Nachunternehmen hierzu der vorhergehenden Zustimmung des öffentlichen Auftraggebers. Ferner darf in Berlin der Zuschlag für einen öffentlichen Bauauftrag nicht erteilt werden, wenn dem Angebot ein unangemessen niedriger Preis – d. h. eine Abweichung von 10 % – bzw. ein so genanntes Spekulationsangebot zu Grunde liegt.
Der Einsatz – auch danach fragen Sie – von Beschäftigten aus dem Personalüberhang des Landes Berlin zur Unterstützung des Landeskriminalamtes bei der Bekämpfung der Schwarzarbeit hat sich trotz häufiger Fluktuation und Schwierigkeiten bei der Personalauswahl bewährt. Die Fortsetzung dieses Einsatzes wird im bisherigen Umfang befürwortet. Auf Grund der notwendigerweise hohen Spezialisierung der in diesem Bereich tätigen Dienstkräfte werden allerdings keine Möglichkeiten für eine effektive Verstärkung der bei der staatsanwaltschaftlichen Verfolgung organisiert und gewerbsmäßig betriebener Schwarzarbeit bzw. illegaler Beschäftigung eingerichteten Schwerpunktabteilungen gesehen.
Ich halte als kostengünstige und Erfolg versprechende Alternative sowohl zum Sozialversicherungsausweis als auch zu möglichen weiteren Cards, die in der Diskussion sind, die Einführung einer Mitführungspflicht des Personalausweises oder Passes während der Beschäftigungsausübung für sinnvoll. Den Verfolgungsbehörden stünde damit ein Instrument zur Verfügung, mit dem eine einwandfreie Identitätsfeststellung vor Ort ermöglicht würde.
Mit repressiven Maßnahmen allein ist der Schwarzarbeit nicht beizukommen. Das Land Berlin setzt deshalb verstärkt auf präventive Maßnahmen, zum Beispiel im Rahmen des Vergaberechts und der Öffentlichkeitsarbeit. Teilweise werden in den erweiterten Minijobregelungen, den Gesetzen zur Reform am Arbeitsmarkt, der Neuregelung der Handwerksordnung und der vollzogenen Steuersenkung mögliche Instrumente gesehen, mit denen Schwarzarbeit zu Gunsten legaler Formen der Erwerbstätigkeit zurückgedrängt werden kann. Der Senat informiert nicht zuletzt deshalb im Rahmen seiner Öffentlichkeitsarbeit auch über die Instrumente, die es Akteuren in illegalen Arbeitsverhältnissen erleichtern, den Ausstieg aus der
Schwarzarbeit und Schattenwirtschaft verweisen auf volkswirtschaftliche Funktionsstörungen und signalisieren damit Handlungsbedarf. Der Handlungsbedarf besteht auf den drei ineinander greifenden Ebenen Repression, Prävention und Transformation. Der Staat muss deutlich machen, dass er Regelverletzungen nicht hinnimmt. Er muss darauf achten, dass die Gelegenheiten zu Regelverletzungen klein gehalten werden, über die schädlichen Wirkungen für den offiziellen Wirtschaftskreislauf und die öffentlichen Kassen aufklären und für die Regelkonformität werben. Und er muss gleichzeitig auch bereit sein, in bestimmten Bereichen die Regeln zu ändern, denn Schwarz
arbeit ist teilweise das Resultat ökonomisch-rationalen Handelns unter den Rahmenbedingungen, die wir organisieren, und deshalb müssen hier auch Rahmenbedingungen geändert werden – das ist insbesondere das Thema der Netto- und Bruttolohnschere –, damit auch einfache Tätigkeit in legaler Form angeboten werden kann. Dies wird uns nur gelingen, wenn wir die unterschiedlichen Formen von Schwarzarbeit differenziert betrachten, unterschiedliche Instrumente anwenden und vor allen Dingen eine seriöse Debatte und keine Angstdebatte über Schwarzarbeit führen. – Ich danke für Ihre Aufmerksamkeit!
Danke schön, Herr Senator! – Wir treten jetzt in die Besprechung ein. Es beginnt die Fraktion der PDS. Das Wort hat die Abgeordnete Bluhm. – Bitte schön!