In diesem Zusammenhang sind vier neue Sonderbedarfsbundesergänzungszuweisungen kreiert worden. Sie kennen die Sonderbedarfsbundesergänzungszuweisungen für die neuen Bundesländer zum Ausgleich der teilungsbedingten Sonderlasten. Die deutsche Öffentlichkeit hat sich in unterschiedlicher Form in vielen Medien mit der Verwendung dieser Gelder in den neuen Bundesländern beschäftigt - nicht immer sachgerecht und häufig sehr vorwurfsvoll.
Niemand hat darüber geschrieben, dass zeitgleich für zwei alte Bundesländer Sonderbedarfsbundesergänzungszuweisungen für die Haushaltssanierung verabschiedet worden sind. Diese Länder haben zehn Jahre lang erhebliche Beträge im Milliardenbereich - damals in D-Mark - für die Haushaltssanierung bekommen. Als diese zehn Jahre vorbei waren, haben sie die nächste Klage in Karlsruhe vorbereitet, weil sie den Haushalt nicht saniert hatten. Darüber hat man in den Medien nichts gelesen, aber das gehört auch zu den Erfahrungen derjenigen, die in Deutschland Finanzpolitik gestalten.
Von den anderen Sonderbedarfsbundesergänzungszuweisungen, über die hohen Kosten der politischen Führung und die überproportionalen Belastungen müssen wir heute nicht reden. Insgesamt ist diese Konzeption, das Problem mit Geld zu lösen, nicht aufgegangen. Das muss man ganz deutlich sagen.
Der nächste Versuch kam mit der Änderung des Haushaltsgrundsätzegesetzes im Jahr 2002, als der Finanzplanungsrat eingeführt wurde. Er wurde zunächst zur Einhaltung des Maßstäbegesetzes und der Stabilitätskriterien der Europäischen Union eingeführt. Er hatte aber auch das Ziel, die Einhaltung der Haushaltsdisziplin durch die einzelnen Gebietskörperschaften zu über
wachen. Dieser Finanzplanungsrat hatte aber keine weitergehenden Befugnisse, und wir werden uns nicht darüber hinwegtäuschen können, dass er zumindest das zweite Ziel nicht erreicht hat.
Natürlich gehört es einfach zur Redlichkeit, auch die verfassungsrechtlichen Bedenken - den so genannten Grundgesetzkonflikt - anzusprechen. Schon vor 40 Jahren wurde ein Unterlaufen der bundesstaatlichen Ordnung durch solche Regelungen festgestellt.
Die gleiche Problemdiskussion führen wir heute wieder. Wer es noch nicht gelesen hat, dem empfehle ich einen Artikel von Professor Hans-Peter Schneider in der „Frankfurter Allgemeinen Zeitung“ vom heutigen Tag, in dem alle diese Gegenargumente noch einmal aufgelistet und zusammengeführt worden sind.
Ohne mich jetzt auf die verfassungsjuristischen Feinheiten einzulassen, ist aber eines, denke ich, ziemlich eindeutig und kann nicht wegdiskutiert werden: Es gibt inzwischen vier Urteile des Bundesverfassungsgerichts, in denen das bündische Prinzip, abgeleitet von Artikel 20 des Grundgesetzes, als innere, wenn auch nicht ausformulierte Verpflichtung dieses Grundgesetzes festgeschrieben wird. Auf der Grundlage dieses bündischen Prinzips haben Länder einen Anspruch auf Finanzhilfe, wenn sie in einer Notsituation sind.
Das Verfassungsgericht hat aber spätestens mit dem Berlin-Urteil festgestellt, dass ein Anspruch auf Hilfe aus diesem bündischen Prinzip bei finanziellen Schwächen nicht besteht, wenn diese eine unmittelbare und voraussehbare Folge von politischen Entscheidungen sind. Das heißt, ein Land, das sich Ausgaben genehmigt hat - wofür auch immer -, kann nicht plötzlich, wenn es in eine Notlage kommt, sagen: Jetzt müssen uns alle anderen helfen. - Das ist auch ausgeurteilt.
Aus dieser Balance heraus, denke ich, ist es nicht falsch, wenn ein Anspruch auf Hilfe aus diesem bündischen Prinzip, das heißt von der Gesamtheit der Länder und vom Bund, eingefordert wird. Bisher sind alle Verfassungsklagen von Ländern mit diesem Prinzip und diesem Verfassungsgerichtsurteil begründet worden. Wenn ein solcher Anspruch besteht, kann es ein Verfassungsgericht, das in der Praxis der bisherigen Rechtsprechung bleibt, diesem Bündnis nicht verwehren, sich selbst Regeln zu geben, die kein anderes Ziel haben, als möglichst die Notlage eines Mitgliedes dieses Bündnisses zu vermeiden.
Das ist eine Sicht, die nicht von allen geteilt wird, die mir aber logisch und gerechtfertigt erscheint. Da sage ich ganz locker: Ich sehe keinen Grund, warum SachsenAnhalt klagen sollte. Wenn aber ein anderes Land klagt und diese Dinge einmal klargestellt werden, könnte das die Diskussion beruhigen.
Wir haben vor nicht allzu langer Zeit in Sachsen-Anhalt ein vergleichbares Erlebnis gehabt. Bei der gesetzlichen Vorgabe für die Neugliederung unserer kommunalen Strukturen gab es viele, die aus unterschiedlichen Gründen dagegen waren. Die haben einen Rechtsanwalt oder kluge Leute gefunden, die ihnen eine Verfassungsklage geschrieben haben. Alle waren der Meinung, das stünde völlig im Widerspruch zur Landesverfassung. Seitdem das Gericht entschieden hat, ist Ruhe.
Ich denke, wenn diese Sache einmal vom Verfassungsgericht auf der Grundlage der bisherigen Rechtsprechung abschließend entschieden wird, dann dürfte das
die Diskussion in Deutschland auch in dieser Frage erleichtern und entspannen. Denn der Rechtsanspruch auf Hilfe aus dem Bündnis muss logischerweise damit korrelieren, dass man in diesem Bündnis anerkennt, dass auf der Ausgabenseite nicht jeder machen kann, was er will, und das Bündnis helfen soll, wenn er Einnahmeprobleme hat. Dass eine solche Regelung legitim und nicht verfassungs- oder grundgesetzwidrig ist, müsste am Ende festgestellt werden.
Das hat natürlich, auch in der gegenwärtigen Situation, Konsequenzen für den Haushalt. Ich sage das deswegen, weil das kein Problem der Landesregierung ist, sondern des Haushaltsgesetzgebers; das heißt, dass Sie sich noch in diesem Jahr mit den Problemen des Haushalts für die Jahre 2010 und 2011 werden auseinandersetzen müssen. Dazu sage ich ganz deutlich: Die gegenwärtige Situation wird als eine solche Notsituation angesehen, die zur Kreditaufnahme berechtigen würde, auch wenn das Gesetz schon gelten würde. Insofern ist das kein Widerspruch.
Die Situation aufgrund der Steuerausfälle ist so, dass man vernünftigerweise sagen muss: Wir werden im Jahr 2010 nicht ohne eine gewisse, in der Höhe noch nicht zu dimensionierende Kreditaufnahme auskommen. Ich bitte aber um Vorsicht beim Umgang mit diesem Instrument. Zumindest die Finanzer können rechnen - unterstelle ich einmal. Der gegenwärtige Zinssatz liegt bei 4 %. Er wird wahrscheinlich nicht so bleiben. Wenn die Wirtschaft wieder anspringt, die Konjunktur in Gang kommt, wird das auch mit einem Anstieg der Zinssätze verbunden sein.
Damit es einfacher ist, rechnen wir einmal mit 4 %. Wenn wir 100 Millionen € Kredit aufnehmen und jährlich 4 %, das heißt 4 Millionen € Zinsen dafür zahlen müssen und diesen Kredit frühestens in 40 Jahren abstottern können - bei unserer Verschuldung ist das früher nicht zu erwarten -, dann zahlen wir bis dahin 160 Millionen € an Zinsen. Und dann müssen wir den Kredit auch noch abzahlen. Das heißt, für das, was wir uns jetzt für 100 Millionen € leisten, werden wir am Ende mindestens 260 Millionen € zu bezahlen haben. Wenn es länger dauert, wird es noch mehr; das kann man sich alles ausrechnen.
Deswegen sind das Entscheidungen, bei denen jeder von uns weiß, dass sie nicht einfach sind, aber bei denen wir uns deutlich machen sollten, wie sehr wir künftige Generationen damit belasten und ihnen ihren eigenen Entscheidungsspielraum wegnehmen, wenn wir sagen: Was interessiert uns die Umwelt und was interessieren uns nachkommende Generationen; wir leisten uns das, was wir möchten, und bezahlen das mit Krediten. - Diese Dinge kann man sich nicht deutlich genug vor Augen führen.
Das heißt: Das Ziel, mit den eigenen Einnahmen auszukommen, werden wir, wenigstens innerhalb des nächsten Jahrzehnts, ganz konsequent ansteuern müssen. Das erreicht man nicht durch mehr Ausgaben, das erreicht man nur, wenn wir uns alle Mühe geben, die Steuerkraft, also das eigene Steueraufkommen im Land zu erhöhen. An dieser Stelle muss man sich auch darüber klar werden, dass aus dieser Sicht nur diejenigen Investitionen tatsächlich die Steuerkraft erhöhen, die dann auch zu Steuermehreinnahmen führen.
Ich sage nichts gegen den Straßenausbau. Aber der Straßenausbau führt in Deutschland nicht zu Einnah
men. Das ist eine Hilfe für die wirtschaftliche Ansiedlung. Er ist notwenig; darüber gibt es gar keine Diskussion. Aber dadurch erhöht sich die Steuerkraft des Landes nicht. Bei solchen Investitionen werden wir dann Abwägungsentscheidungen treffen müssen. Am Ende werden wir auch darüber sprechen müssen, wie wir die Schuldenlast, die wir in 18 Jahren aufgebaut haben, reduzieren können, damit die Zinslast für zukünftige Haushalte sinkt.
Diesbezüglich habe ich nur zwei Bitten, die mir wichtig sind. Wir haben eine bestimmte Gestaltungsmasse im Bereich der Hauptgruppe 4 - Personalstruktur. Dazu sage ich nur eines: So lange sich andere Länder in Deutschland mit einem geringeren Personalaufwand als wir verwalten, so lange besteht noch ein gewisser Handlungsbedarf. Das sagt nichts über Einzelnes. Aber diesen Aspekt kann man nicht vor sich selbst verstecken.
Wir haben auch unterschiedliche Leistungsparameter. Es gibt ja bestimmte Leistungen, die man angeblich messen kann, zum Beispiel Pisa, die Leistungen des Bildungssystems. Ob das immer korrekt ist oder nicht, das wage ich gar nicht zu beurteilen. Aber es ist offensichtlich in der Öffentlichkeit unstrittig.
Daran kann man aber auch sehen, dass die besonders guten Leistungen nicht dadurch erreicht worden sind, dass die Länder einen besonders hohen finanziellen Aufwand betrieben hätten. Es gibt keine Korrelation zwischen dem Geld, das pro Schüler aufgewendet wurde, oder Ähnlichem und den erreichten Leistungen.
Darüber nachzudenken, ob man mit den eingesetzten Mitteln mehr Effizienz organisieren kann, das ist eine Aufgabe, die wir uns selbst stellen müssen und deren Lösung uns zukünftige Gestaltungsspielräume eröffnet. Die schlichte Denkweise, bessere Ergebnisse verlangen mehr Geld, ist gelegentlich richtig. Aber sie ist nicht immer richtig. Es muss unsere Aufgabe sein, darüber kritisch nachzudenken. Manches kann man vielleicht auch mit intelligenteren Strukturen deutlich verbessern.
Ich will auch nicht verleugnen, dass es eine ganze Reihe von Problemen gibt, die auch von der zweiten Föderalismuskommission nicht gelöst werden konnten. Herr Professor Renzsch aus Magdeburg, aber auch andere Wissenschaftler haben zu Beginn der Kommissionssitzungen vorgetragen, dass die Leistungsgesetze des Bundes die Länder finanziell unterschiedlich belasten.
Die unterschiedliche Belastung ist bedingt durch eine unterschiedliche hohe Zahl von Transferempfängern. In den Ländern, in denen viele Bürger Anspruch auf Leistungen der Grundsicherung haben, in denen es viele Arbeitslose gibt usw., bedingen und verursachen die gleichen Leistungsgesetze für den Landeshaushalt höhere Aufwendungen. Dieser Fakt ist zwar theoretisch bekannt und wird von den Wissenschaftlern nicht mehr bezweifelt, aber wir waren nicht in der Lage, dies in Regeln umzusetzen und bei dem horizontalen Finanzausgleich in irgendeiner Weise zu berücksichtigen.
Das ist wichtig. Deswegen muss dieser Stabilitätsrat dafür eine Vorarbeit leisten, weil die unterschiedliche Schuldenlast der Länder eben nicht nur durch unterschiedliche Großzügigkeit der Haushaltsgesetzgeber begründet ist, sondern weil dabei auch diese soziologischen und strukturellen Unterschiede eine Rolle spielen.
Dies zu unterscheiden und aufzuarbeiten, ist eine noch nicht gelöste Aufgabe. Die Wissenschaftler haben sie für sich gelöst, aber sie konnte bisher noch nicht in praktische Politik umgesetzt werden. Erst wenn diese Fragen geklärt sind, kann man dann auch weitere Fragen klären, die noch anstehen und die jetzt - ich sage es einmal ganz deutlich - weggedrängt werden konnten.
Nicht wenige Länder - es ist logisch: die Zahlerländer - begannen die Kommissionsgespräche und -verhandlungen mit der Forderung: Wir müssen den horizontalen Finanzausgleich in Deutschland ändern; die Länder müssen mehr Autonomie bekommen; Autonomie bezüglich der Steuergesetzgebung, mehr Selbständigkeit bei der Verwaltung der bei ihnen eingenommenen Steuern.
Das wäre für uns eine fatale Diskussion geworden. Deswegen haben wir mit ziemlicher Deutlichkeit gesagt, das Aufmachen oder das Infragestellen des Solidarpakts kommt für uns nicht infrage. Der Solidarpakt beruht auf den geltenden Regeln des horizontalen Finanzausgleiches. Diesen horizontalen Finanzausgleich jetzt aufzumachen, gefährdet das Fundament des Solidarpaktes und kommt für uns nicht infrage.
Diese Diskussionen sind damit nicht beendet. Sie sind nur im Moment ausgeschlossen worden, damit die Kommission wenigstens die möglichen Ergebnisse erzielen konnte. Aber die grundsätzliche Frage, wie viel Wettbewerb zwischen den einzelnen Gliedern in einem System des kooperativen Föderalismus zugelassen werden kann und möglich ist, ist noch nicht beantwortet. Ich bin mir ganz sicher, dass sie bei den nächsten Verhandlungen, die spätestens im Jahr 2017 oder 2018 kommen müssen, wieder im Vordergrund stehen wird. Wir tun gut daran, uns wenigstens ein bisschen darauf vorzubereiten.
Die Finanzausgleichssysteme in föderalen Staaten sind unterschiedlich. Die gibt es in Kanada, die gibt es in der Schweiz, die gibt es in vielen föderalen Staaten. Man kann sich anschauen, was andere machen, und am Ende vielleicht einmal darüber nachdenken, was man in Deutschland ändern könnte. Gegenwärtig ist das nicht möglich; dazu sind die Unterschiede viel zu groß.
Der Ausgleich der unterschiedlichen Wirtschaftskraft ist jetzt schon nur halb möglich. Sie werden ja noch über eine Novellierung des Finanzausgleichsgesetzes des Landes Sachsen-Anhalt reden müssen. Das haben wir uns für diese Legislaturperiode vorgenommen. Die bisherige Gesetzgebung setzt uns Ziele. Ab dem 1. Januar 2010 muss ein neues FAG gelten. Über Entwürfe wird heute noch zu reden sein. Die Debatten werden spannend werden.
Aber eines will ich wenigstens mal sagen: Der kommunale Finanzausgleich ist in allen Ländern in Deutschland differenzierter geregelt als der horizontale Finanzausgleich zwischen den Ländern. Beim kommunalen Finanzausgleich gibt es Soziallastenansätze, Zentralitätsansätze, Schülerzahlenansätze und ähnliche Faktoren. Das gibt es beim Finanzausgleich zwischen den Ländern nicht.
Hinzu kommt, dass beim horizontalen Finanzausgleich zwischen den Ländern die kommunale Finanzkraft nur zu 64 % eingerechnet wird. Das halte ich für gerechtfertigt vor dem Hintergrund der Zeit, zu der er beschlossen wurde und zu welcher der Unterschied zwischen den Ländern in Deutschland noch deutlich geringer war. Mit
der Einbeziehung der neuen Bundesländer ist der Unterschied zwischen den Ländern so groß geworden, dass an dieser Stelle eigentlich ein deutlicher Korrekturbedarf besteht. Dafür Mehrheiten zu organisieren, ist zum Glück kein Thema und keine Aufgabe der Gegenwart. Das sind Probleme, die zukünftig gelöst werden müssen.
Ich will Ihnen das nur erzählen, damit Sie nicht denken, das sei alles nur große Harmonie gewesen. Viele Länder haben sich darum bemüht, für die Länder ein Zuschlags- oder Abschlagsrecht auf die Einkommensteuer zu bekommen. Das Diskussionsthema war: Wenn wir uns in einem südwestdeutschen Land eine besondere Sache leisten wollen, dann wollen wir das nicht von anderen bezahlt haben; dann sind wir bereit, dafür von unseren Steuerzahlern einen kleinen Obolus zu verlangen.
Das klingt völlig unverfänglich. Aber ich sage Ihnen voraus, dass die Länder, die auf Geldzuwendungen angewiesen sind, bei den nächsten Verhandlungen über den Finanzausgleich gesagt bekommen: Nutzt erst die eigenen Möglichkeiten, die euch der Gesetzgeber gegeben hat; dann können wir weiter darüber reden. - Dann kommen die Empfängerländer in eine Situation, in der sie sich nur noch selber schaden können. Das kann nicht zugelassen werden. Deswegen war das ein Punkt, an dem die Diskussionen sehr konsequent zu Ende waren.
Ich nenne ein anderes Thema, das noch nicht aus der Welt ist: Die Forderung nach einer Gesetzgebungskompetenz der Länder für die Ländersteuern ist theoretisch nicht abzulehnen. Diese Forderung ist logisch. In vielen föderal aufgebauten Staaten gibt es so etwas.
Wenn Sie sich in Deutschland die Erbschaftsteuer anschauen - eine reine Ländersteuer -, dann werden Sie feststellen, dass die vermögendsten Erblasser in Hamburg sitzen. Die Einnahmen aus der Erbschaftsteuer betragen jährlich etwa 93 € pro Einwohner. In den südwestdeutschen Ländern liegen Einnahmen aus der Erbschaftsteuer jährlich zwischen 62 und 68 € pro Einwohner. In den neuen Bundesländern liegen die Einnahmen aus der Erbschaftsteuer zwischen 4 und 5 € pro Einwohner. So sind die realen Unterschiede.
Damit weiß jeder, was mit einer Regionalisierung der Gesetzgebungskompetenz auf uns zukommen würde. Das sind Probleme, denen wir nicht mehr ausweichen können, bei denen wir uns aber nur mit großer Vorsicht und mit gewachsener eigener Wirtschaftskraft auf zukünftige Reformen des innerdeutschen Finanzausgleichs und der Finanzstrukturen werden einlassen können. Ich bin mir ziemlich sicher, dass die Probleme nicht weniger werden.
Deswegen ist es wichtig, dass wir die für uns notwendigen Konsequenzen ziehen. Unser Ziel kann es nur sein, bis 2019/2020 einen Zustand zu erreichen, in dem die Hilfsbedürftigkeit durch Fremdfinanzierung möglichst deutlich zurückgeführt wird und die eigene Steuer- und Wirtschaftskraft so weit wächst, dass wir mit stabilen eigenen Einnahmen wenigstens den größten Teil der von uns als notwendig empfundenen Ausgaben decken können. Dieses Ziel müssen wir mit aller Konsequenz anstreben. Dieses Ziel heißt nicht zu schauen, was wir uns noch leisten können, sondern dieses Ziel heißt, gemeinsam darüber zu beraten, wo das Geld am effektivsten für die Steigerung der Wirtschaftskraft des Landes eingesetzt ist.
Mit der jetzigen Regelung soll letztlich ein Verschuldungsverbot für den Normalfall geregelt und ausgesprochen sein und eine Begrenzung der Kreditaufnahme auf Notfälle. Verbunden damit ist die Vereinbarung, dass solche Notfälle nicht mehr jeder, wie das bisher der Fall war, für sich allein feststellen kann, sondern in Abstimmung mit einem Stabilitätsrat, der den Zusammenhalt des Bündnisses mit gegenseitigen Rechten und Pflichten regelt. Das ist eine Umsetzung des bündischen Prinzips, von dem wir bisher profitiert haben und das ich für die weitere politische Gestaltung in Deutschland für unverzichtbar halte, wohl wissend, dass es von Generation zu Generation immer wieder anders ausgestaltet werden kann.
Diejenigen, die dann in ca. acht bis zehn Jahren für das Land Sachsen-Anhalt und für dessen Haushalt Verantwortung tragen werden, sind gut beraten, diese Ziele nicht aus den Augen zu verlieren. Mit diesem Anliegen wollte ich Ihnen die Ergebnisse heute vorgetragen haben. - Herzlichen Dank.
Ich danke dem Ministerpräsidenten Herrn Professor Dr. Böhmer für die Abgabe der Regierungserklärung. - Bevor wir zur Aussprache kommen, möchte ich Schülerinnen und Schüler der Goethe-Schule Ilsenburg und die Damen und Herren der Bildungsgesellschaft Magdeburg auf der Nord- und auf der Südtribüne begrüßen. Herzlich willkommen!
Ferner möchte ich Sie davon in Kenntnis setzen, dass in der heutigen Sitzung zwischen 11 und 12 Uhr im Auftrag der SPD-Fraktion durch ein Kamerateam Filmaufnahmen gemacht werden. Ich bitte um Verständnis. Der Vollständigkeit halber wollte ich Ihnen das noch mitteilen.