- Das nehme ich als Zustimmung. - Ich erteile jetzt dem Minister des Innern Herrn Jeziorsky zur Einbringung der Gesetzentwürfe der Landesregierung das Wort.
Herr Präsident! Meine sehr geehrten Damen und Herren! Entsprechend dem Ziel der Landesregierung, die Kommunen dieses Landes auch in Anbetracht der demografischen Entwicklung langfristig zukunftsfähig zu machen, wurden Verwaltungs- und Kommunalreformgesetze in erheblichem Umfang initiiert. Vieles wurde dabei erreicht.
Eine der sicherlich schwersten Aufgaben in diesem Zusammenhang ist die infolge der Kreisneugliederung not
wendige Entscheidung über die Festlegung der Kreissitze. Die Landesregierung war und ist sich bewusst, dass diese Thematik für alle Beteiligten, sowohl für Bürger und Vertreter der Kommunalpolitik vor Ort als auch für Vertreter der Landespolitik, in hohem Maße emotional belegt ist. Die Änderungsanträge, die heute Morgen verteilt worden sind, zeigen dies. Ich bin mir ziemlich sicher: Wenn die Vorschläge in unseren Gesetzentwürfen andere Kreissitznamen enthielten, hätten wir ebenfalls Änderungsanträge zu erwarten gehabt.
Besonders deutlich wurde diese Situation in den letzten Wochen durch die zu beobachtende intensive öffentliche Auseinandersetzung über die den Gesetzentwürfen zugrunde gelegten Kriterien und deren Auswahlergebnisse, die nicht zuletzt auch auf der Anhörung aller betroffenen Landkreise und der kommunalen Spitzenverbände beruht.
Lassen Sie mich deshalb vorab zwei Dinge versichern: Der Umstand, dass eine bisherige Kreisstadt nunmehr ihren Kreissitz verliert, darf nicht missverstanden werden als eine Kritik an der bisherigen Bewältigung kreislicher Aufgaben in dieser Stadt. Im Gegenteil: In sämtlichen bisherigen Kreisstädten sind die Kreisaufgaben gut erfüllt worden.
Zudem ist sich die Landesregierung bewusst, dass die Aufrechterhaltung des bisherigen Kreisstadtstatus auch ein geeignetes Mittel ist, um den Bürgern des neuen Landkreises die Identifikation mit ihrer neuen Kreisstadt und damit ihrem neuen Landkreis als Ganzem zu erleichtern.
Gleichwohl stand die Landesregierung aufgrund der Reduzierung der Zahl der Landkreise von 21 auf elf und der zwingenden Vorgabe, dass jeder Kreis nur eine Kreisstadt haben kann, vor der unvermeidbaren Aufgabe, tätig zu werden.
Im Kommunalneugliederungsgesetz, dessen Entwurf Sie gerade beraten, ist vorgesehen, dass der Sitz eines jeden neu gebildeten Landkreises durch Gesetz und nicht etwa durch Kreistagsbeschluss oder Ähnliches zu bestimmen ist. Eine Auswahl unter den Besten und das Treffen einer entsprechenden Entscheidung war daher für die Landesregierung und ist auch für Sie - leider - unausweichlich.
In der Sache hat es sich die Landesregierung nicht leicht gemacht. Im Zentrum der Überlegungen stand die Frage nach geeigneten Auswahlkriterien. Die Landesregierung hat sich hierbei letztlich für Kriterien entschieden, die zum einen bewusst nachprüfbar und objektiv sind und zum anderen ausnahmslos in einem inneren Zusammenhang mit der Kreisgebietsreform als Ganzes stehen.
Erstens. Eine zukünftige Kreisstadt muss bereits bisher, das heißt zwischen 1994 und 2005, Kreisstadt gewesen sein.
Dieses Kriterium dient dem Ziel, die Kommunalverwaltungsstrukturen in einer möglichst verwaltungseffizienten und wirtschaftlichen Weise umzugestalten. Da in diesen Fällen bereits eine entsprechende Verwaltungsinfrastruktur vorhanden ist, wird der mit einer Umgestaltung notwendigerweise verbundene Aufwand für die Schaf
Zweitens. Die zukünftige Kreisstadt muss sich auf dem Gebiet des neuen Landkreises befinden. Dies ermöglicht eine bessere Identifikation der Einwohner mit ihrem neuen Kreissitz.
Drittens. Die zukünftige Kreisstadt muss zudem den höchsten Rang im System der zentralen Orte nach dem Gesetz über den Landesentwicklungsplan des Landes Sachsen-Anhalt haben. Bei Gleichrangigkeit hiernach entscheidet die gegenwärtige Einwohnerzahl.
Diese Auswahl bewirkt eine Entscheidung unter Zugrundelegung der aktuellen Leistungsstärke und dient damit der Zielsetzung, bereits aktuell starke Gemeinden noch weiter zu stärken und damit langfristig leistungsstarke kommunale Strukturen zu schaffen.
Die Einstufung nach dem LEP-LSA, hierarchisch abgestuft in „Oberzentren“, „Mittelzentren mit Teilfunktionen eines Oberzentrums“ und „Mittelzentren“, spiegelt die aktuelle Leistungsstärke einer Gemeinde wider. Als einzige - raumordnerisch begründete - Besonderheit in diesem Zusammenhang sind diejenigen Fälle zu behandeln, in denen eine Stadt zwar als „Mittelzentrum mit Teilfunktionen eines Oberzentrums“ eingestuft wurde, dieses jedoch nicht wegen ihrer eigenen Lage im räumlichen Siedlungsgefüge bzw. wegen der von ihr selbst ausgeübten oberzentralen Funktion, sondern lediglich wegen ihrer räumlichen Nähe zu einer kreisfreien Stadt. Diese Stadt kann bei der Kreissitzauswahl sachgerechterweise nicht als „Mittelzentrum mit Teilfunktionen eines Oberzentrums“, sondern allenfalls als „Mittelzentrum“ berücksichtigt werden.
Als weiteres objektives Kriterium für die Leistungsstärke ist die Einwohnerzahl mit Stand vom 31. Dezember 2004, gestützt auf nachprüfbares Zahlenmaterial des Statistischen Landesamtes, zugrunde gelegt worden. Gerade dieser Stichtag wurde ausgewählt, damit durch einen möglichst aktuellen Zeitpunkt den gebietlichen Änderungen, die sich seither im Land vollzogen haben, Rechnung getragen werden kann, da die aktuellsten belastbaren Zahlen des Statistischen Landesamtes auf den 31. Dezember 2004 abstellen.
Die Einwohnerzahlen hinzugekommener oder abgespalteter Gemeinden sind dabei ebenfalls auf der Basis des Stichtages 31. Dezember 2004 erhoben worden. Aus Gründen größtmöglicher Aktualität würde es sich darüber hinaus anbieten, dass Sie gebietliche Neugliederungen, die bis zum Tag Ihrer Beschlussfassung in Kraft treten, berücksichtigen.
Viertens. Die Stadt darf zudem keine gemeinsame Gemarkungsgrenze zu einer kreisfreien Stadt haben. Diese Voraussetzung ist ebenfalls aufgrund der Ziele der Kreisgebietsreform als Ganzes sowie aufgrund raumordnerischer Gesichtspunkte gerechtfertigt.
Meine sehr verehrten Damen und Herren! Gemeinsam ist all diesen Kriterien - neben dem inneren Zusammenhang mit der Kreisgebietsreform als Ganzes -, dass ein jedes von ihnen begrifflich eindeutig abgrenzbar und ihr Vorliegen ohne Wertungen zu ermitteln ist. Diese Kriterien führen deshalb zu einem Höchstmaß an verfassungsrechtlicher Belastbarkeit der daraus resultierenden Kreissitzgesetze. Wie auch die Erfahrungen im Zusammenhang mit der Umsetzung der Reform der Verwaltungsgemeinschaften gezeigt haben, halten klare und
möglichst einfach strukturierte gesetzliche Vorgaben unter Gesichtspunkten der Systemgerechtigkeit und der Rechtssicherheit einer gerichtlichen Überprüfung am ehesten stand.
Andere, daneben natürlich auch denkbare Kriterien, wie zum Beispiel „Bevölkerungsmäßiger Schwerpunkt“, „Einbindung in das Verkehrsnetz“, „Strukturpolitische Auswirkungen und Zukunftserwägungen“, „Verwaltungskraft“, „Historische und traditionelle Aspekte“, „Infrastrukturelle Ausstattung“, „Wirtschaftskraft“, „Kulturelle Bedeutung“, „Bedeutung als Standort für Wissenschaft und Bildung“, können dieses hohe Maß ab Objektivität und Transparenz hingegen nicht leisten, da für diese Kriterien zum einen entweder von vornherein keine belastbaren Definitionen ersichtlich sind oder diese zumindest erhebliche Wertungsspielräume bei der Begriffsauslegung zulassen und da diese Kriterien zum anderen teilweise auch noch prognostische Elemente enthalten und damit die Frage etwaiger prognostischer Unsicherheiten aufwerfen. Dies gilt für die denkbaren Kriterien „Strukturpolitische Auswirkungen“, „Verwaltungskraft“ sowie „Einräumigkeit der Verwaltung“.
Beispielhaft sei dies an zwei Kriterien dargestellt, die in der öffentlichen Diskussion um die Gesetzentwürfe der Landesregierung wiederholt neben den oder anstatt der oben genannten Kriterien gefordert wurden.
Zum einen wurde die Berücksichtigung der so genannten Wirtschaftskraft verlangt. Doch was ist das? Wie definiert man eindeutig „Wirtschaftskraft“? Die wirtschaftliche Kraft einer Gemeinde könnte beispielsweise gemessen werden an der Anzahl der in ihr wohnenden sozialversicherungspflichtig Beschäftigten oder der Anzahl der in sie einpendelnden sozialversicherungspflichtig Beschäftigten oder der Anzahl aller Arbeitsplätze in der Gemeinde insgesamt oder der Gesamtumsätze der in der Gemeinde angesiedelten Unternehmen oder der Gesamtgewinne der in der Gemeinde angesiedelten Unternehmen oder dem der Stadt zufließenden Steueraufkommen usw.
Je nachdem, welche der Definitionen zugrunde gelegt wird, kämen in einem Kreis unter Umständen mehrere Städte als Kreissitz in Betracht. Die letztlich übergangene Stadt könnte sich dann in einer gerichtlichen Überprüfung darauf berufen, dass das Kriterium „Wirtschaftskraft“ als solches zwar zu Recht, jedoch unter Verwendung einer falschen Definition zugrunde gelegt worden sei.
Als ein besonders gravierender Fall prognostischer Unsicherheiten ist daneben das Kriterium „Verwaltungskraft“ zu nennen. Eine Kreissitzauswahl anhand dieses Kriteriums durch den Gesetzgeber stünde im Widerspruch zu dem Umstand, dass sich der Umfang der Kosten, die durch eine Entscheidung infolge der Kreissitzbestimmung entstehen, maßgeblich danach richtet, wie die Kommunen vor Ort im Rahmen ihrer Organisationshoheit, also ihrer kommunalen Selbstverwaltung, nach dem In-Kraft-Treten des Gesetzes die Details möglicher Verlegungsmaßnahmen gestalten. Da ein gesetzlicher Regelungseingriff in diesen Bereich als Einmischung in kommunale Entscheidungsbefugnisse aus rechtlichen wie politischen Gründen untunlich wäre, könnte ein Gesetzgeber, der gleichwohl die späteren Folgekosten bereits im zeitlich vorgelagerten Gesetz berücksichtigen wollte, letztlich nur versuchen, prognostisch die zukünftigen kommunalen Entscheidungen vor Ort und deren Konsequenzen vorab zu erahnen.
Meine sehr verehrten Damen und Herren! Ich darf Ihnen im Folgenden zusammengefasst einige Schwerpunkte der Anhörungsergebnisse sowie deren Auswirkungen schildern.
Unproblematisch waren die Stellungnahmen der Landkreise, deren bisherige Kreisstadt auch zukünftig als Kreissitz vorgesehen ist, da die den Gesetzentwürfen zugrunde gelegten Kriterien durchgängig als objektive, nachvollziehbare, rechtssichere, sachgerechte und belastbare Gesichtspunkte hervorgehoben wurden und die jeweilige Kreissitzauswahl als folgerichtig beurteilt wurde.
In den Stellungnahmen der Landkreise, deren bisherige Kreisstadt nicht als neuer Kreissitz vorgesehen ist, wurden die vorgesehenen Kriterien demgegenüber durchgängig negativ bewertet und die jeweilige Kreissitzauswahl als fehlerhaft eingeschätzt. Ein Hauptkritikpunkt war, dass die den Gesetzentwürfen zugrunde gelegten Auswahlkriterien nicht ausreichend seien. Stattdessen oder daneben wurde die Anwendung weiterer Kriterien gefordert.
Diese Forderungen konnten jedoch keine Berücksichtigung finden. Zum einen wiesen diese Kriterien die bereits angesprochenen Defizite, fehlende begriffliche Schärfe und ein prognostisches Risiko auf. Zum anderen wurden in keinem Fall landesweit einheitliche Alternativkriterien vorgeschlagen. Vielmehr differierten diese nach dem jeweils Stellung nehmenden Landkreis und den Besonderheiten seiner bisherigen Kreisstadt.
Eine Berücksichtigung solcher alternativer Kriterien hätte dazu geführt, dass in den neuen Landkreisen unterschiedliche, von Landkreis zu Landkreis variierende Kriterien hätten angewendet werden müssen. Eine solche Praxis hätte jedoch die verfassungsrechtliche Belastbarkeit der daraus resultierenden Kreissitzgesetze erheblich reduziert.
Gemäß der Verfassungsrechtsprechung müssen Kreissitzgesetze auch dem Grundsatz der Systemgerechtigkeit Rechnung tragen. Wenngleich auch hiernach nicht alle Landkreise absolut schematisch gleich behandelt werden müssen, so müssen doch für den Fall, dass in einem Landkreis von einem generellen Auswahlsystem abgewichen wird, sachliche Gründe für die Abweichung benannt werden können, die ihre Ursachen in den Besonderheiten des jeweiligen Kreisgebiets haben. Solche landesweit anwendbaren sachlichen Gründe waren jedoch nicht ersichtlich und wurden auch von den Landkreisen, die für ihr Gebiet besondere Kriterien verlangten, nicht vorgetragen.
Ein weiterer Schwerpunkt der Kritik war, dass die Auswahl in den Fällen, in denen die Kreisstadtauswahl maßgeblich auf der Stellung der jeweiligen Städte im System der zentralen Orte beruht, unzutreffend sei, weil die bereits im ersten Landesentwicklungsplan im Jahr 1992 getroffene hierarchische Einstufung in Mittelzentren und in Mittelzentren mit Teilfunktionen eines Oberzentrums die aktuellen Realitäten nicht mehr zutreffend wiedergebe. Auch diese Annahme erwies sich nach einer raumordnerischen Überprüfung als unzutreffend.
Für eine fortbestehende Aktualität dieser Einstufungen sprechen neben dem Umstand, dass dieses Gesetz erst vor relativ kurzer Zeit überarbeitet und geändert worden ist, zuletzt in den Jahren 2003 und 2004, vielmehr folgende Gesichtspunkte: Die Festlegung der zentralen Orte im Landesentwicklungsplan, die der Erreichung und
Sicherung gleichwertiger Lebensbedingungen in allen Landesteilen dient, basiert auf einem historisch entstandenen Siedlungsgefüge im Landesgebiet und ist geprägt durch ein Netz von funktional aufeinander bezogenen Gemeinden mit zentralörtlicher Bedeutung für Versorgungsbereiche verschiedener Größe.
Im Landesentwicklungsplan wurden die Ober- und Mittelzentren unter Beachtung des Einzugsbereiches und der Verflechtungszusammenhänge festgelegt. Diese Festlegung erfolgte also aus raumstruktureller Sicht und bestimmt die Versorgungsschwerpunkte für die Bevölkerung bzw. die Entwicklungsziele für die Ansiedlung öffentlicher Einrichtungen. Diese Festlegungen sind auch nicht dadurch überholt, dass sich an verkehrsgünstigen Standorten oder durch die Weiterentwicklung von Standorten traditioneller Branchen Wirtschaftsentwicklungen vollzogen haben.
Daneben kommt wegen der rückläufigen Entwicklung der Zahl der Einwohner und den damit verbundenen Problemen bei der Sicherung der öffentlichen Daseinsvorsorge der Konzentration von Einrichtungen in Ober- und Mittelzentren eine besondere Bedeutung zu. Angesichts dessen haben die im Landesentwicklungsplan festgelegten zentralen Orte nicht an Aktualität verloren, da sie angesichts der heutigen Bedingungen noch stärkere Konzentrationspunkte sein müssen. Im Ergebnis besteht also auch unter diesem Gesichtspunkt kein Anlass zum Zweifeln an der sachlichen Richtigkeit der getroffenen Kreissitzentscheidungen.
Erhöhte kritische Aufmerksamkeit erfuhr letztlich auch das Kriterium, dass die Kreisstadt keine unmittelbare Gemarkungsgrenze zu einer kreisfreien Stadt haben dürfe. Auch dieses Kriterium hat angesichts der Ziele der Kreisgebietsreform als Ganzes eine sachliche Berechtigung. Als Ergebnis der Kreisgebietsreform muss die Kreisstadt in die Lage versetzt werden, zukünftig eine höherwertige Funktion wahrnehmen zu können, die über die normale Funktion einer Stadt, sich selbst verwalten zu können, hinausgeht, nämlich das Versorgungszentrum des neuen Landkreises zu werden.
Raumordnerische Erkenntnisse zeigen jedoch, dass bei einem unmittelbaren Angrenzen an eine kreisfreie Stadt die Entwicklung zu einem eigenständigen Versorgungsschwerpunkt für das Kreisgebiet nicht oder allenfalls bedingt möglich wäre. Deshalb wäre, würde man die Voraussetzung einer fehlenden gemeinsamen Gemarkungsgrenze zu einer kreisfreien Stadt nicht fordern, nicht sichergestellt, dass eine solche Stadt das für ein Kreisversorgungszentrum erforderliche besondere Gewicht entwickeln könnte.
Nach diesen Kriterien für die Kreissitze der zukünftigen Landkreise war als Kreissitz für den zukünftigen Landkreis Anhalt-Bitterfeld die Stadt Köthen, für den Landkreis Anhalt-Jerichow die Stadt Burg, für den Bördekreis die Stadt Haldensleben, für den Landkreis Burgenland die Stadt Naumburg, für den Landkreis Harz die Stadt Halberstadt, für den Landkreis Mansfeld-Südharz die Stadt Sangerhausen, für den Saalkreis die Stadt Merseburg, für den Salzlandkreis die Stadt Bernburg und für den Landkreis Wittenberg die Lutherstadt Wittenberg zu bestimmen.
Abschließend sei als Ermutigung für die Städte, die nach dieser Auswahl den Kreissitz verlieren, noch auf Folgendes verwiesen: Die Möglichkeit einer Stadt, eine gute Ansiedlungspolitik zu betreiben, hängt, wie auch unlängst wieder in der Presse festgestellt wurde, nicht
allein vom Titel „Kreisstadt“ ab. Als ein Beispiel hierfür sei an dieser Stelle auf die Stadt Gardelegen hingewiesen, in der sich trotz des Verlustes des Kreissitzes im Jahr 1994 in erheblichem Umfang Unternehmen angesiedelt haben. - In diesem Sinne bitte ich Sie um Zustimmung zu unserem Gesetzentwurf.
Vielen Dank, Herr Minister Jeziorsky. - Nun hören wir die Beiträge der Fraktionen. Wir beginnen mit dem Beitrag der PDS-Fraktion. Das Wort hat Herr Gallert. Bitte schön.
Werter Herr Präsident! Werte Kolleginnen und Kollegen! Ich habe mir eben einmal die Fraktionen der Koalition näher angeschaut und den Aufmerksamkeitsgrad beobachtet, den die Rede des Innenministers eben hatte, verglichen mit den Änderungsanträgen, die gerade herumgegangen sind. Ich muss ganz ehrlich sagen: Der Innenminister hat klar verloren.
Sie hat interessiert, wer aus Ihrer Fraktion auf dem jeweiligen Änderungsantrag unterschrieben hat. Aber ich glaube, das ist durchaus ein Stück weit symptomatisch bei dem Prozess, der stattgefunden hat. Als der Kollege Köck heute noch einmal kurz mit mir darüber gesprochen hat, hat er angesichts der Änderungsanträge gesagt, dass die Vertrauensfrage in Sachsen-Anhalt wahrscheinlich angebrachter wäre als im Bundestag, wenn er sich anschaue, wer die Anträge unterschrieben habe.