2. Welche Maßnahmen hat sie getroffen, um kurz- und mittelfristig notwendige Änderungen zur Stabilisierung der kommunalen Haushalte zu erreichen, insbesondere in den Bereichen Abbau von Aufgaben auf kommunaler Ebene, Abbau von überzogenen Standards und Verbesserung der Einnahmesituation der Kommunen?
3. Ist seitens der Landesregierung vorstellbar, die Kommunen zur Ausführung gesetzlicher Aufgaben zu zwingen, wenn aufgrund fehlender Finanzmittel ein Aufgabenvollzug nicht oder nur teilweise möglich ist?
Die Kommunen in Niedersachsen - und nicht nur hier, sondern bundesweit - befinden sich unbestreitbar in einer äußerst schwierigen Finanzlage.
Die Steuereinnahmen der niedersächsischen Kommunen haben, nachdem sie Ende der 90er-Jahre ihren Höchststand erreichten, insbesondere konjunkturbedingt abgenommen. Sie liegen aber heute immer noch deutlich über dem Niveau von 1990. Nach den Zahlen der Jahresrechnungsstatistik 1990 beliefen sich die Steuereinnahmen auf insgesamt 3,56 Milliarden Euro, während sie 2001 (der aktu- ellsten vorliegenden Jahresrechnungsstatistik) 4,55 Milliarden Euro betrugen. Für den kommunalen Finanzausgleich ergeben sich folgende Zahlen: 1990 belief sich die Gesamtzuweisungsmasse auf 2,02 Milliarden Euro und im Jahr 2001 auf 2,77 Milliarden Euro. Unzweifelhaft haben aber die kommunalen Einnahmen in den vergangenen Jahren mit der gestiegenen kommunalen Ausgabenbelastung nicht Schritt halten können. Es wird darum ganz entscheidend darauf ankommen, die Vorschläge und Ergebnisse der Gemeindefinanzreformkommission schnell umzusetzen, um eine spürbare Einnahmeverbesserung für die Kommunen zu erzielen.
Zu 1: Ein kommunaler Haushalt, der im Verwaltungshaushalt und/oder im Vermögenshaushalt einen Sollfehlbedarf ausweist, ist per se nicht als rechtswidrig anzusehen. Vielmehr handelt es sich bei der Vorschrift in § 82 Abs. 3 NGO, wonach der Haushalt in jedem Jahr ausgeglichen sein soll, um eine Sollvorschrift. Sollvorschriften sind ebenso verbindlich wie Mussvorschriften, solange nicht besondere Umstände dargetan und bewiesen werden können. Das Verfehlen des Haushaltsausgleichs ist daher im Vorlageverfahren gegenüber der Kommunalaufsichtsbehörde zu rechtfertigen. Die Kommune hat dabei darzutun, dass die Sicherung der stetigen Erfüllung ihrer Aufgaben die Bereitstellung von Mitteln in bestimmter Höhe erfordert, trotz Ausnutzung aller Sparmöglichkeiten und Ausschöpfung aller Einnahmequellen ein Fehlbetrag bei der Aufstellung des Haushaltes aber nicht zu vermeiden ist. In diesem Fall hat die Gemeinde ein spätestens mit der Haushaltssatzung vom Rat zu beschließendes Haushaltskonsolidierungskonzept aufzustellen und der Kommunalaufsichtsbehörde mit der Haushaltssatzung vorzulegen. Im Haushaltskonsolidierungskonzept ist der Zeitraum festzulegen, innerhalb dessen der Haushaltsausgleich wieder erreicht werden soll. Außerdem sind die Maßnahmen darzustellen, durch die der ausgewiesene Fehlbedarf abgebaut und das Entstehen eines neuen Fehlbedarfs künftiger Jahre
vermieden werden soll. Das Haushaltskonsolidierungskonzept soll den Ausgleich eines unvermeidbaren Fehlbedarfs des letzten Finanzplanungsjahres spätestens im zweiten dem letzten Finanzplanungsjahr folgenden Jahr sicherstellen. Für die genannten Sollvorschriften gilt ebenso, dass besondere Umstände es rechtfertigen können, wenn ihnen nicht nachgekommen werden kann.
In diesem Rahmen und während des Vorlage- und Genehmigungsverfahrens prüft die Kommunalaufsichtsbehörde die Rechtmäßigkeit der Haushaltssatzung und des Haushaltsplanes einschließlich des Haushaltskonsolidierungskonzeptes. Die genehmigungspflichtigen Teile der Haushaltssatzung sollen nach den Grundsätzen einer geordneten Haushaltswirtschaft beurteilt werden. Genehmigungen können auch versagt oder unter Bedingungen und Auflagen erteilt werden. Die Rechtmäßigkeitskontrolle erstreckt sich auch auf Haushalte ohne genehmigungspflichtige Teile. Haushaltssatzungen mit genehmigungspflichtigen Teilen dürfen erst nach Erteilung der Genehmigung bekannt gemacht werden. Haushaltssatzungen ohne genehmigungspflichtige Teile sind frühestens einen Monat nach der Vorlage an die Kommunalaufsichtsbehörde bekannt zu machen, sofern nicht die Kommunalaufsichtsbehörde die Satzung beanstandet. Am Tag nach dem Ende der öffentlichen Auslegung des Haushaltsplans, frühestens mit Beginn des Haushaltsjahres, tritt die Haushaltssatzung in Kraft. Ein so zustande gekommener und in Kraft getretener Haushalt ist als rechtmäßig anzusehen, auch wenn er defizitär sein sollte. In diesem Sinne sind der Landesregierung keine rechtswidrigen Haushalte der Kommunen bekannt.
Zu 2: Der ganz überwiegende Teil der kommunalen Aufgaben ist bundesrechtlich oder in Landesgesetzen festgelegt und entzieht sich dadurch Maßnahmen der Landesregierung. Das gilt auch für Standards, die darüber hinaus in großem Umfang als technische Normen oder Unfallverhütungsvorschriften bestehen und als solche ebenfalls vom Land nur begrenzt zu beeinflussen sind. Ein nachhaltiger Aufgabenabbau und die Rücknahme kostenträchtiger Standards zugunsten der kommunalen Körperschaften ist daher nur durch die Einflussnahme der Landesregierung auf andere Gremien zu erreichen, beispielsweise durch Gesetzesinitiativen auf Landes- oder Bundesebene sowie bei Vorlagen der Bundesregierung oder anderer Bundesländer durch Änderungsanträge im Bundesrat. Solche Initiativen und Änderungsanträge sind in den vergangenen Jahren regelmäßig erfolgt, wenn dazu
Veranlassung gesehen wurde. Häufig sind dabei auch Vorschläge der kommunalen Spitzenverbände Niedersachsens aufgegriffen worden.
Im vergangenen Jahr sind solche Vorschläge nochmals von den kommunalen Spitzenverbänden unterbreitet und im Arbeitskreis Land/Kommunen geprüft worden. Die Umsetzung akzeptierter Vorschläge ist jedoch erst in der kommenden Wahlperiode des Niedersächsischen Landtages möglich und wird von der Landesregierung angestrebt. Der Abbau überzogener Standards – im vermuteten Sinne der Anfrage – gehören allerdings nicht dazu. Soweit von der Landesregierung überhaupt beeinflussbar, waren sie bereits Gegenstand früherer Prüfungen.
Zu 3: Das Gebot der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung (Art. 20 Abs. 3 GG) erfordert es, die Erfüllung der Pflichtaufgaben der kommunalen Körperschaften im Wege der Fachaufsicht und notfalls mit den Mitteln der Kommunalaufsicht durchzusetzen.
Mit dem In-Kraft-Treten des Gesetzes zur Hochschulreform in Niedersachsen, dem Ergänzungsgesetz und den Stiftungs- und Trägerverordnungen werden fünf niedersächsische Hochschulen auf ihren Antrag in die Trägerschaft einer rechtsfähigen Stiftung des öffentlichen Rechts überführt. Diesen Stiftungen werden vom Land die benötigten Liegenschaften unentgeltlich übertragen. Darüber hinaus erhalten die Stiftungen laufende Zuwendungen („jährliche Finanzhilfen“) des Landes.
In einem im Januar 2003 erschienenen Beitrag für die Niedersächsischen Verwaltungsblätter weist Professor Dr. Jörn Ipsen von der Universität Osnabrück auf mögliche europarechtliche Konsequenzen hin:
„Bislang wenig beachtet worden ist der Umstand, dass eine solche Mutation von (teilwei- se) staatlicher Anstalt zum öffentlichen Unternehmen weitreichende gemeinschaftsrechtliche Konsequenzen hätte. Nach Artikel 87 Abs. 1 EGV sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen den
Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen. Die entscheidende Frage und Voraussetzung zugleich ist, dass es sich um ein ‚Unternehmen‘ im Sinne dieser Vorschrift handelt. Als Unternehmen wird eine ‚einheitliche‘, einem selbständigen Rechtssubjekt zugeordnete Zusammenfassung personeller, materieller und immaterieller Faktoren verstanden, die auf die Dauer wirtschaftlich tätig wird. Die Kommission hat hierzu festgestellt, dass eine Gewinnerzielungsabsicht nicht erforderlich ist, sofern eine Tätigkeit ausgeübt wird, für die es einen ‚Markt‘ gibt, in dem mehrere Teilnehmer zueinander im Wettbewerbsverhältnis stehen. Die Rechtsform ist für den Unternehmensbegriff unerheblich, sodass auch öffentlich-rechtliche Einrichtungen dem Unternehmensbegriff unterfallen können.
Nach § 56 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 NHG werden die zur Erfüllung des Stiftungszwecks notwendigen Mittel (unter anderem) aus einer jährlichen Finanzhilfe des Landes bestritten. Diese Finanzhilfe umfasst Aufwendungen für das Lehrangebot, die Grundausstattung der Forschung, fachliche Schwerpunkte und Sonderaufgaben, den wissenschaftlichen Nachwuchs, die Erfüllung des Gleichstellungsauftrags und die Bauunterhaltung (§ 56 Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 bis 6 NHG). Die Finanzhilfe wird nach den in der Zielvereinbarung nach § 1 Abs. 3 NHG festgelegten Entwicklungs- und Leistungszielen bemessen, deren Erreichung nachzuweisen ist (§ 56 Abs. 3 Satz 3 NHG). Dass diese Finanzhilfen den Beihilfebegriff des Artikel 87 Abs. 1 EGV erfüllen, nämlich aus staatlichen Mitteln stammende Begünstigungen sind, ist zweifelsfrei. An das Tatbestandsmerkmal der ‚Beeinträchtigung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten‘ sind nur geringe Anforderungen zu stellen; eine Beeinträchtigung ist schon dann gegeben, wenn der Vorteil eine mögliche Auswirkung auf den zwischenstaatlichen Handel hat. Das grenzüberschreitende Element wird angesichts der immer dichter werdenden Handels-, Dienstleistungs- und Kapitalströme nur ausnahmsweise verneint. Bedenkt man die gegenwärtig stets an die Hochschulen gerichteten Ermahnungen, sich dem internationalen - gar globalen - Wettbewerb zu stellen, beantwortet sich die Frage nach der Grenzüberschreitung nahezu von selbst.“
Auch wenn Prof. Dr. Ipsen die Frage, ob es sich bei den Stiftungshochschulen/Hochschulstiftungen um Unternehmen im Sinne des Art. 87 Abs. 1 EGV handelt, letztlich nicht abschließend beantwortet, ist sie in Anbetracht der gemeinschaftsrechtlichen Sanktionen (Rückzahlung von Beihilfen) für die niedersächsischen Hochschulen/Stiftungen von immenser Bedeutung.
1. Mit welchem Ergebnis hat sie die Vereinbarkeit der Übertragung der Liegenschaften und die jährliche Finanzhilfe an die Stiftungen mit den europarechtlichen Beihilfevorschriften überprüft?
2. Ist die Europäische Kommission von den Zuwendungen des Landes an die Stiftungen - gegebenenfalls im Rahmen eines Notifizierungsverfahrens - unterrichtet worden? Wenn ja, mit welchem Ergebnis? Wenn nein, warum nicht?
3. Beurteilt die Landesregierung den Charakter einer Hochschulstiftung/Stiftungshochschule im Zusammenhang mit der Beihilfeproblematik eher als Daseinsvorsorge oder als eine (auch) wirtschaftlich tätige Einrichtung, und inwieweit ändert sich die Beurteilung, wenn Studiengebühren eingeführt werden sollten oder die Hochschulen/Stiftungen - beispielsweise über Institute - verstärkt Leistungen am Markt anbieten?
Mit Wirkung vom 1. Januar 2003 sind fünf niedersächsische Hochschulen auf ihren Antrag in die Trägerschaft einer rechtsfähigen Stiftung des öffentlichen Rechts überführt worden. Die Finanzierung dieser Stiftungshochschulen stellt ebenso wie die Finanzierung der Hochschulen in staatlicher Trägerschaft keine Wettbewerbsverfälschung durch staatliche Beihilfen im Sinne des Art. 87 EGV dar.
Zu 1: Die Europarechtlichen Wettbewerbsregeln und Binnenmarktvorschriften einschließlich der Beihilfevorschriften sind nach Mitteilung der Europäischen Kommission auf „Leistungen der Daseinsvorsorge in Europa“ (KOM (2000) 580 vom 20.09.2000, Ziff. 29) und auf Dienstleistungen im Zusammenhang mit nationalen Bildungssystemen nicht anwendbar. Der Europäische Gerichtshof hat festgestellt, dass der Staat mit der Errichtung und Erhaltung eines Bildungssystems keine gewinnbringende Tätigkeit aufnehmen will, sondern seine Aufgabe auf sozialem, kulturellem und bildungspolitischem Gebiet erfüllt (EuGH 27. September 1988, Rechtssache C-263/86, Humbel, Slg. 1988, 5365).
Die Regelungen des Niedersächsischen Hochschulgesetzes (NHG) über die Finanzierung der Hochschulen in staatlicher Verantwortung und über die Übertragung des Eigentums an den be
triebsnotwendigen Liegenschaften auf die Stiftungen dienen der Errichtung und Erhaltung der Hochschulen als wesentlichem Teil des Bildungssystems in Niedersachsen und beruhen auf § 5 Hochschulrahmengesetz und Art. 5 Abs. 2 und 4 der Niedersächsischen Verfassung.
Zu 3: Eine Hochschule dient unabhängig von ihrer Trägerstruktur, also Stiftungshochschule oder Hochschule in staatlicher Trägerschaft, der Daseinsvorsorge. Die Wahrnehmung dieser Aufgabe wird staatlich finanziert (s. a. Artikel 5 der Nds. Verfassung). Die Erhebung von öffentlich-rechtlichen Studiengebühren auf der Grundlage einer hochschulgesetzlichen Ermächtigung (derzeit in § 13 NHG geregelt) durch Hochschulen führt zu keiner anderen Feststellung.
Die LAG (Landesarbeitsgemeinschaft) Jugend und Film Niedersachsen e. V. arbeitet seit 1956 im medienpädagogischen Bereich mit der Zielgruppe Kinder und Jugendliche. Seit 1992 ist die LAG Jugend und Film vom MWK institutionell gefördert worden. Die letzte institutionelle Förderung des LAG durch das MWK betrug im Jahr 2000 260 000 DM. Darin enthalten war das größte Projekt das Mobile Kino Niedersachsen mit einem Zuschussbedarf in Höhe von 190 000 DM. Mit Gründung der nordmedia wurde die Förderung in den Jahren 2001 und 2002 von dort mit einem geringen Zuwachs fortgesetzt.
Im September 2002 hat die LAG Förderanträge für 2003 bei der nordmedia gestellt (40 000 Euro für die Arbeit der LAG Jugend und Film sowie 110 000 Euro für das Mobile Kino Nie- dersachsen). Im November 2002 hat der Vergabeausschuss eine Entscheidung vertagt mit dem Hinweis, es sollte eine Förderung der Arbeit des LAG durch die Niedersächsische Landesmedienanstalt (NLM) geprüft werden. Die NLM hat im Dezember diese Förderung abgelehnt mit dem Hinweis auf deren eigene Förderrichtlinien. Gleichzeitig hat sich die NLM dagegen verwahrt, Förderungen, die durch die nordmedia abgelehnt wurden, aus ihren Mitteln zu bezahlen.
Die LAG Jugend und Film Niedersachsen e. V. steht nun vor der Situation, nach jahrelanger positiver und auch vonseiten des Landes geförderter Arbeit von heute auf morgen ohne irgendwelche Ankündigungen im Vorfeld alle Zuschüsse gestrichen zu bekommen. Diese Tatsachen hat die LAG bisher nicht schriftlich, sondern immer nur telefonisch aufgrund ihrer Nachfragen erfahren.
1. Wie beurteilt sie die jetzt für die LAG Jugend und Film Niedersachsen e. V. eingetretene Situation?
2. Wird sie dafür Sorge tragen, dass die Förderung der LAG im bisherigen Umfang auch 2003 fortgeführt wird?
3. Gibt es gegebenenfalls Planungen bei der Landesregierung, die LAG als bewährten Träger der Jugendarbeit nicht weiter zu fördern, und welche Gründe gibt es gegebenenfalls für diese Absicht der Landesregierung?
Die LAG Jugend und Film ist letztmalig im Jahre 2000 durch das MWK institutionell gefördert worden. Nach den Forderungen des Landesrechnungshofes und entsprechend der Landeshaushaltsordnung kann auch die nordmedia keine institutionelle Förderung betreiben. Eine Projektförderung ist durch die nordmedia möglich, jedoch nur subsidiär, wenn eine Förderung durch andere Institutionen aufgrund der dort vorhandenen Förderschwerpunkte näher liegt. Das gilt beispielsweise für Projekte zur Vermittlung von Medienkompetenz, die nach einer Änderung des Niedersächsischen Mediengesetzes durch die Niedersächsische Landesmedienanstalt (NLM) gefördert werden können.
Im November 2002 waren die bei der nordmedia gestellten Förderanträge der LAG Jugend und Film zunächst mit dem Ziel zurückgestellt worden, Fördermöglichkeiten durch die Landesmedienanstalt zu prüfen. Die NLM hat daraufhin mitgeteilt, dass sie keine Möglichkeit für eine Förderung sehe.
Vor diesem Hintergrund haben sich die Vertreter der Landesregierung im Vergabeausschuss der nordmedia Fonds GmbH grundsätzlich darauf verständigt, eine weitere Förderung des Mobilen Kinos im Jahre 2003 aus Mitteln des Landes zu ermöglichen. Noch nicht entschieden ist bisher, ob diese Förderung aus der Finanzhilfe des Landes für die nordmedia oder unmittelbar aus dem Einzelplan 02 der Staatskanzlei erfolgen soll.
Projekt zu fördern, war der erste Vorsitzende des Vereins bereits mit Schreiben vom 19. Dezember 2002 unterrichtet worden. Eine weitere fernmündliche Information über den aktuellen Sachstand hat am 9. Januar 2003 stattgefunden. Da die aktuellen Haushaltsbeschränkungen eine sofortige Entscheidung über eine Zuwendung aus den Haushaltsmitteln der Staatskanzlei nicht zulassen, wurde die nordmedia inzwischen gebeten, eine Entscheidung über die Finanzierung des Projekts aus den dortigen Mitteln für die ersten drei Monate des Jahres in einem Umlaufverfahren des Vergabeausschusses herbeizuführen, um der LAG möglichst rasch Planungssicherheit zu geben.
Eine institutionelle Förderung der Arbeit der LAG Jugend und Film ist mit Blick auf die grundlegenden Vorbehalte des Landesrechnungshofes gegen institutionelle Förderungen aus Landesmitteln auch künftig nicht beabsichtigt. Aus diesen Gründen stößt auch die von der LAG Jugend und Film beantragte Förderung medienkultureller Projekte 2003 auf Bedenken. Da hier zum Teil auch Projekte zur Vermittlung von Medienkompetenz geplant sind, die aus Sicht der Landesregierung begrüßenswert sind, soll in weiteren Gesprächen mit der Landesmedienanstalt geklärt werden, unter welchen Voraussetzungen eine Förderung dieser Projekte durch die NLM möglich wäre.