In Folge der eingangs erwähnten Verfassungsänderung sind in den Wahlkreisen bzw. Regierungsbezirken insgesamt zwölf Stimmkreise aufzulösen; im einzelnen gehen unter anderem verloren:
1. Jeder Landkreis und jede kreisfreie Gemeinde bildet einen Stimmkreis: dieses Prinzip der Deckungsgleichheit soll gewährleisten, dass eine Durchschneidung von Landkreisen durch Stimmkreisgrenzen, aber nach Möglichkeit auch eine Durchschneidung von Stimmkreisen durch Landkreisgrenzen unterbleibt, so weit es unter Berücksichtigung anderer wichtiger Grundsätze möglich ist. Sinn der Verfassungsbestimmung ist, dass in kommunale, kulturelle, sozio-ökono
mische sowie historisch gewachsene Strukturen so wenig wie möglich eingegriffen wird: Was zusammen gehört, soll nicht getrennt werden.
a) In Folge dessen ist es bei der Bildung von Stimmkreisen so weit wie möglich auch zu vermeiden, dass es zur Aufteilung eines Landkreises auf drei Stimmkreise kommt oder umgekehrt zur Erstreckung von Stimmkreisen auf drei Landkreise. Eine Dreiteilung von Landkreisen und von Stimmkreisen soll unterbleiben, so weit nicht übergeordnete Gesichtspunkte dazu nötigen. Von einer solchen Dreiteilung ist indes nicht auszugehen, wenn zwei Landkreise deckungsgleich einen Stimmkreis bilden oder umgekehrt mehrere Stimmkreise deckungsgleich innerhalb der Grenzen eines Landkreises oder einer kreisfreien Stadt liegen, wie zum Beispiel in München, denn in einem solchen Fall wird nicht getrennt, was zusammen gehört.
b) Teile von kreisangehörigen Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften dürfen schon auf Grund ausdrücklicher Bestimmungen des Landeswahlgesetzes nicht abgetrennt und verschiedenen Stimmkreisen zugeordnet werden, Art. 5 Abs. 2 LWG.
c) Diese Grundsätze können auf Stadtbezirke großer Städte nicht übertragen werden, denn es liegt auf der Hand, dass diese nicht annähernd eine mit selbständigen politischen Gemeinden oder Gemeindeverbänden vergleichbare Zusammengehörigkeit oder gar Einheit aufweisen. Außerdem kann es nicht angehen, dass eine Kommunalverwaltung mit einer möglicherweise sogar willkürlichen Grenzziehung innerhalb ihres Gemeindegebiets den Gesetzgeber präjudiziert.
2. Abweichend von diesen Grundsätzen sind nach Art. 14 Abs. 1 Satz 4 der Bayerischen Verfassung räumlich zusammenhängende Stimmkreise zu bilden, soweit es der Grundsatz der Wahlgleichheit erfordert. Dabei soll die Einwohnerzahl eines Stimmkreises vom Durchschnittswert im jeweiligen Wahlkreis nicht mehr als 15% abweichen, und sie darf nicht mehr als 25% abweichen. Diese nunmehr in Art. 5 Abs. 2 Satz 3 des Landeswahlgesetzes enthaltene Regelung bietet Orientierung für einen sachgerechten Ausgleich zwischen den Prinzipien einerseits der Deckungsgleichheit und andererseits der Wahlgleichheit. Sie hat aber keinen Verfassungsrang, sondern ist nur einfachgesetzliche Verfassungsinterpretation.
Obwohl es im Hinblick auf die verfassungsgerichtliche Rechtsprechung nicht zwingend erscheint, wurde bei der Stimmkreisreform 2001 die 25%-Grenze ausnahmslos und strikt eingehalten.
Die 15%-Grenze ist ebenfalls eingehalten, soweit nicht im Einzelfall überwiegende Gründe für eine davon abweichende Lösung sprechen. Wir haben es hier mit einer Soll-Bestimmung zu tun, die der Gesetzgeber an sich selbst richtet. Soll bedeutet bei der Bildung von Stimmkreisen lediglich eine Rechtfertigungslast im Fall von Abweichungen, aber nicht etwa grundsätzlich muss. Der Gesetzgeber hat sich zwar
an der gesetzlichen Soll-Grenze zu orientieren, kann aber aus gewichtigen sachlichen Gründen davon abweichen. Jede der nur 17 Abweichungen – bei 92 Stimmkreisen insgesamt – lässt sich mit stichhaltigen Gründen rechtfertigen.
das Prinzip der gleichen Zahl von Stimmkreis- und Listenmandaten – oder genauer die Verfassungsbestimmung, dass je Wahlkreis höchstens ein Stimmkreis mehr gebildet werden darf als Abgeordnete aus der Wahlkreisliste zu wählen sind
das Prinzip des geringstmöglichen Eingriffs in bestehende, historisch gewachsene Strukturen: Stimmkreiskontinuität
das Prinzip, die Probleme nach Möglichkeit am Ort ihres Auftretens zu lösen und nicht auf Kosten der Existenz von Stimmkreisen, die sämtliche Voraussetzungen für ihren Fortbestand erfüllen.
Es gibt nach alledem für die Stimmkreisreform selbstverständlich keine Lösung, die sämtlichen verfassungsrechtlichen Vorgaben in gleicher Weise gerecht werden könnte. Den Zielkonflikt, der sich aus einer Antinomie von Rechtsgrundsätzen ergibt, musste der Gesetzgeber sachgerecht in einem einzelfallbezogenen Abwägungsprozess lösen; das ist in dem angegriffenen Gesetz geschehen.
Dies gilt auch und insbesondere für den viel diskutierten Stimmkreis Bad Tölz-Wolfratshausen. Es geht nicht an, einen Stimmkreis aufzulösen oder zu zerschlagen, der gegenwärtig in jeder Hinsicht sämtlichen Anforderungen des Wahlrechts annähernd idealtypisch entspricht. Das wäre nicht in Ordnung! Der Stimmkreis Garmisch-Partenkirchen ist im südlichen Oberbayern der kleinste. Dort also treten die Probleme auf, nicht in Bad Tölz-Wolfratshausen. Diese Situation führt unter Berücksichtigung der oben dargelegten Grundsätze zu der im angegriffenen Gesetz enthaltenen, sachgerechten Lösung.
Auch dort sind, wie bereits hinreichend ausdiskutiert worden ist, sämtliche Vorgaben des Verfassungsrechts beachtet worden. Insbesondere liegt kein Verstoß gegen das Willkürverbot vor:
Der umstrittene so genannte Mischstimmkreis in der Oberpfalz wurde so zugeschnitten, dass unter größtmöglicher Schonung bestehender Strukturen die beiden Gebietskörperschaften am neuen Stimmkreis etwa gleichgewichtig teilhaben und insofern Chancengleichheit für die regionale Repräsentanz im Landtag besteht.
In der Landeshauptstadt München wird es künftig weniger und nicht mehr Durchschneidungen von Stadtbezirksgrenzen geben als bisher. Über die rechtliche Bedeutung von Stadtbezirksgrenzen ist im übrigen das nötige bereits gesagt worden; überdies ist ihre willkürfreie Gestaltung zumindest nicht allgemein anerkannt, und willkürliche Stadtbezirksgrenzen könnten erst recht keine Bindungswirkung entfalten. Und schließlich gibt es, soweit bei der Stimmkreisreform von Stadtbezirksgrenzen abgewichen wurde, dafür stichhaltige sachliche Gründe wie beispielsweise die Siedlungsstruktur oder trennende Magistralen.
Nachdem also weder die Meinungsverschiedenheit noch die Popularklagen Aussicht auf Erfolg bieten, darf ich Sie bitten, den genannten Beschlussempfehlungen des federführenden Ausschusses zu folgen.
Frau Präsidentin, liebe Kolleginnen und Kollegen! Herr Welnhofer, ich verstehe Ihre Klagen, dass wir dies schon wieder diskutieren. Ich verstehe Ihre Scheu, sich mit etwas auseinander setzen zu müssen, zu dem etliche aus Ihrer Fraktion, Herr Welnhofer, offen aber genauso viele verdeckt von der Verfassungswidrigkeit dieses Gesetzes ausgehen. Das ist durch persönliche Erklärungen bei der Zweiten Lesung klar geworden. Die Diskussion kann sich nicht, Herr von Rotenhan, mit der über das Weinförderungsgesetzes messen, denn hier geht es um knochentrockenes Verfassungsrecht. Wir halten das, was der Landtag beschlossen hat, für verfassungsrechtlich nicht in Ordnung. Hier geht es nicht um eine verfassungspolitische Diskussion, es geht rein um Verfassungsrecht.
Wir halten wesentliche Bestandteile des Gesetzes nicht den Maßstäben entsprechend, die die bayerische Verfassung vorgibt. Wie gesagt, die SPD-Fraktion steht nicht alleine; ich brauche nur die Namen derer zu nennen, die dies auch in der persönlichen Erklärung dargestellt haben: Landtagspräsident Böhm, Kollege Blöchl, Freiherr von Redwitz, Kollege Peterke und der Abgeordnete Dr. Wilhelm aus München. Alle diejenigen haben klar gesagt, dass dieses Gesetz verfassungswidrig sei.
Das ist ein Zustand, der es herausfordert, dass man sich mit dieser Frage sehr genau befasst, zumal wahrscheinlich noch etliche Kritiker dazukommen. Die größten Rufer im Vorfeld, die Kollegen Ranner und Neumeier sind jetzt etwas stiller geworden. Ich habe aber in der Garmischer Lokalzeitung Ende des Monats – also zwischen Zweiter Lesung und heute – gelesen, dass der Landrat Dr. Helmut Fischer (CSU) in seiner Funktion als Privatmann klagen will, weil die Einteilung den Interessen des Landkreises widerspricht. Ihm wird sich sein Fraktionskollege Toni Neidinger anschließen. Ich weiß nicht, ob er noch Bürgermeister von Garmisch ist. Es ist also so, dass die – abgesehen von Kollegen Neumeier – zwei Hauptfiguren der CSU aus dem Landkreis Gar
misch-Partenkirchen ebenfalls die Verfassungswidrigkeit sehen. Darüber kann man nicht einfach hinweggehen.
Uns geht es nicht darum, die Zahl der SPD-Mandate im Bayerischen Landtag zu vermehren, wie es manchmal gesagt wurde. Wer das sagt, hat keine Ahnung vom bayerischen Wahlrecht. Die Verteilung in diesem Hause richtet sich allein nach der Zahl der abgegebenen Stimmen und nicht nach dem Zuschnitt der Stimmkreise. Auch dieses sollten Sie bitte draußen nicht mehr verkünden.
Uns geht es um eine Lösung nach der Verfassung, die das Wahlrecht ernst nimmt, denn das Wahlrecht ist die Brücke zwischen dem eigentlichen Souverän, dem Volk, und uns, den Repräsentanten des Volkes im Bayerischen Landtag. Diese Brücke muss tragfähig sein, damit unsere Demokratie stabil bleibt.
Es geht auch nicht primär um Parteien, um Kandidatinnen und Kandidaten, sondern es geht um die elementaren demokratischen Rechte der bayerischen Bürgerinnen und Bürger. Das gilt für beide zentralen Vorgaben der Bayerischen Verfassung, die bereits erwähnte, in Artikel 14 Absatz 1 der Bayerischen Verfassung enthaltene Deckungsgleichheit und die eben dort angesprochene Wahlgleichheit. Das klingt erst einmal abstrakt, aber diese Maßstäbe beziehen sich primär auf die Bürgerinnen und Bürger. Der Verfassungsgerichtshof hat einmal sehr schön herausgestellt, dass die Wähler einen Anspruch auf „ihren“ Abgeordneten bzw. „ihre“ Abgeordnete haben. Das ist der entscheidende Ansatzpunkt. Die Bürger entsenden einen Abgeordneten in das Parlament, der seine Aufgaben für ein zusammenhängendes, überschaubares Gebiet wahrnimmt.
Nach den Besonderheiten des bayerischen Verfassungsrechts gilt das nicht nur für die direkt gewählten Abgeordneten, sondern auch für die Listenmandate, weil auch hier der örtliche Bezug von Bedeutung ist. Je größer ein Stimmkreis ist, umso eher hat jemand die Chance, über die Liste hineinzukommen. Die Geschichte zeigt, wenn der Stimmkreis zu klein ist, verwaisen ganz Landstriche mit Listenkandidaten. Das hat sich in den 50 Jahren der Geschichte des Bayerischen Landtags nach dem Krieg gezeigt.
Es geht heute nicht um die Frage, ob die Einteilung sinnvoll oder unsinnig ist, sondern um die Anwendung der verfassungsrechtlichen Maßstäbe. Wir zeigen auf, dass diese Grundsätze in der getroffenen Regelung in wesentlichen Bereichen eindeutig verfassungswidrig angewandt worden sind. Ich will nur kurz auf die Einzelheiten eingehen.
Südlich von München besteht die Situation, dass nach dem Gesetz sämtliche sechs Landkreise nicht in Reinform mit Stimmkreisen vertreten sind. Hier geht es um die Deckungsgleichheit. In der Angelegenheit wurden Vorschläge gemacht; ob diese „das Gelbe vom Ei“ sind, kann dahingestellt bleiben. Diese Vorschläge sehen vor, nur drei statt sechs Landkreise zu zersplittern. Drei Landkreise entsprechen exakt dem Erfordernis der Deckungsgleichheit. Es handelt sich hierbei um die Landkreise Starnberg, Weilheim-Schongau und Rosenheim. Hier wird nichts von anderen Landkreisen hinzugefügt und
nichts weggenommen, um es anderen Landkreisen zuzuschlagen. Was die Deckungsgleichheit betrifft, sind die anderen Vorschläge also um 100% besser.
Genauso sieht es beim Grundsatz der Wahlgleichheit aus. Wir haben uns im Gesetz allgemein auf eine SollVorschrift bezüglich einer Abweichung von 15% geeinigt. Das Gesetz sieht vor, dass diese 15% in drei Fällen sehr weit überschritten werden, und zwar noch nicht einmal in der gleichen Richtung. Miesbach hat ein Minus von 18% zu verzeichnen. Der Stimmkreis Bad Tölz-Wolfratshausen, Garmisch-Partenkirchen hat ein Plus von 20,8% – nach den neuesten Zahlen 20,7% – zu verbuchen. Weilheim-Schongau erhält ein Plus von 22,1%. Diese Disparitäten werden völlig beseitigt, wenn man einem Alternativvorschlag folgt. Bei diesem bewegt man sich im Höchstfall an der Grenze von 15%.
Wenn zwei zentrale Verfassungsmaßstäbe völlig verfehlt werden, dann braucht man keine weiteren Überlegungen mehr. Die CSU hat eine Menge von Hilfskonstruktionen gewählt, aber diese können nur dann eine Bedeutung haben, wenn bezüglich Deckungsgleichheit und Wahlgleichheit ungefähr gleiche Modelle im Raum stehen. Das ist aber hier nicht der Fall.
Wir müssen immer bedenken, dass das Wahlrecht wegen seiner großen Bedeutung für die Demokratie absolut eindeutig sein muss und dass es strenger als viele andere Rechtsgebiet formalisiert ist. Die von Ihnen angesprochenen Grundsätze sind damit nicht tragfähig. Sie versuchen, zu kaschieren, dass hier eindeutig vorgegebene Verfassungsmaßstäbe eklatant verletzt worden sind. Das, was Sie herbeiführen möchten, widerspricht der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs, die besagt, dass dann, wenn mehrere Modelle vorhanden sind, diejenigen bevorzugt werden müssen, die der Wahlgleichheit besser entsprechen. Das ist die nächste Stufe. Dass zwingende Gründe für die beanstandete Einteilung sprechen – wie es der Verfassungsgerichtshof einmal gesagt hat –, hat noch niemand dargelegt.
Sie sagen, die Probleme müssen dort gelöst werden, wo sie auftreten. Die Probleme treten bei den sechs Landkreisen auf und nicht nur in Garmisch-Partenkirchen. Diese Region hat 1994 davon profitiert, dass München seinen elften Stimmkreis abgeben musste. Daraufhin sind in der Region relativ kleine Stimmkreise entstanden, die deckungsgleich mit den Landkreisen waren. Mit der Regelung wurde erreicht, dass der Landkreis Bad TölzWolfratshausen, der bis 1994 nie komplett, sondern aufgeteilt war – Wolfratshausen war bei Miesbach, Bad Tölz bei Garmisch –, ein Stimmkreis wurde.
Die Situation ist also nicht in Garmisch aufgetreten, sondern sie ist durch den Gesetzgeber aufgetreten. Sie sagen, es muss beim kleinsten Landkreis angesetzt werden, nämlich bei Herrn Neumeier in Garmisch-Partenkirchen. Allerdings haben Sie sich im gesamten Gesetzgebungsverfahren anders verhalten. Herr Böhm hat dies für Unterfranken aufgezeigt. In Niederbayern, wo Freyung-Grafenau und nicht Regen dran glauben musste, ist es genauso. Zu denken ist auch an Tirschenreuth in der Oberpfalz. All das zeigt, dass Ihre Aussage nur ein Vorwand ist und kein Maßstab, der eigentlich gar nicht gel
ten kann, der aber, wenn er denn angewandt wird, wegen der widersprüchlichen Haltung offensichtlich keine Richtlinie für den Gesetzgeber gewesen ist. Zur Aussage, Bad Tölz-Wolfratshausen würde in jeder Hinsicht der Idealvorstellung eines Stimmkreises entsprechen, ist zu sagen, von 26 Stimmkreisen in Oberbayern entsprechen 15 eher dem Idealfall als Bad Tölz-Wolfratshausen.
Andere Probleme haben Sie gar nicht angesprochen. Ich will nur einige herausgreifen. Für München von Bedeutung ist nach Ihrer Ansicht insbesondere die Kontinuität. Wenn das wirklich ein Verfassungsgrundsatz ist, braucht man bei den sechs Landkreisen nichts anderes zu überlegen, denn Starnberg hat Deckungsgleichheit seit der Landtagswahl 1978, so wie wir es im Gesetzgebungsverfahren vorgeschlagen haben.
Gleiches gilt für Weilheim-Schongau seit 1978. Rosenheim-West hat seit 1974 nichts an andere Stimmkreise abgegeben. Es hatte auch nicht Neubeuern und Nußdorf, die dazugekommen sind. Die gleiche Kontinuität ist für Rosenheim-Ost festzustellen. Miesbach war, wie gesagt, bis 1994 mit dem Altlandkreis Wolfratshausen zusammen, Garmisch bis 1994 mit dem Altlandkreis Bad-Tölz, so wie die Alternative im Gesetzgebungsverfahren lautete. Sie kommen also hier auch nicht weiter, schon gar nicht mit dem Argument der Dreiteilung, das Sie für Rosenheim anführen. Sie sagen, das sei gar keine Dreiteilung. Bei Augsburg haben Sie das wieder herbeigeführt. Bei Ansbach haben Sie es deswegen abgelehnt. Es handelt sich auch nicht um die Planungsregion Oberland; denn Bad Feilnbach und FeldkirchenWesterham kommen dazu, die zu einer anderen Planungsregion gehören. Das sind Widersprüche sondergleichen. Man kann zwar widersprüchliche Gesetze machen, aber man sollte keine verfassungswidrigen Gesetze machen.
Für München sieht es mit der Verfassungswidrigkeit ähnlich aus. Hier spielt zwar die Deckungsgleichheit keine Rolle, stattdessen hat der Grundsatz der Wahlgleichheit eine größere Bedeutung.